I SA/Wa 2417/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Anna Falkiewicz – Kluj WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z [...] września 2020 r., nr [...], Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu zażalenia G. W., uchylił postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. Decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: "Projekt i budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] - [...] - [...] i [...]. Część 1 - projekt i budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] - [...] - [...] i [...] z podziałem na 3 części: Część 1 - Projekt i budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku od węzła [...] (bez węzła) do węzła [...] (z węzłem) o długości około [...] km", Wojewoda [...], między innymi, ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w gminie [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. ograniczenia [...] ha, poprzez udzielenie pozwolenia na rozbiórkę znajdującego się na niej budynku. Pismem z [...] marca 2019 r. G. W. (współwłaściciel działki ewidencyjnej nr [...]) poinformował Wojewodę, że w dniu 22 lutego 2019 r. przekazał wykonawcy działkę nr [...] w celu przeprowadzenia robót rozbiórkowych części jego budynku położonego na działce poza liniami rozgraniczenia inwestycji. W związku z powyższym wniósł o ustalenie odszkodowania za zajęcie jego nieruchomości. Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a, odmówił, wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości położonej w gminie [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. ograniczenia [...] ha, poprzez udzielenie zezwolenia na rozbiórkę budynku - z uwagi na ugodę zawartą pomiędzy inwestorem a właścicielami nieruchomości w dniu [...] lutego 2019 r. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył G. W. powołując się na § 3 pkt 1-2 ugody, którą on i jego żona zawarli w dniu [...] lutego 2019 r. ze Skarbem Państwa - Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad. Wskazał, że zgodnie z przedmiotową ugodą wartość odszkodowania ustalono na podstawie operatu szacunkowego z [...] grudnia 2018 r. Jest to wartość odtworzeniowa części składowych nieruchomości przeznaczonych do rozbiórki usytuowanych poza granicami wywłaszczenia. Powyższe odszkodowanie w żaden sposób nie stanowi zatem odszkodowania za brak możliwości korzystania z nieruchomości przekazanej wykonawcy robót w celu rozbiórki znajdującego się na tej nieruchomości budynku. Postanowieniem z [...] września 2020 r. Minister Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., uchylił postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e, f, g, h oraz art. 11 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 124 ust. 4-8 i art. 124a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i § 43 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Odnosząc się do kwestii ugody zawartej w dniu [...] lutego 2019 r., w której uzgodniono wysokość odszkodowania, Minister wskazał, że na gruncie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. brak jest możliwości ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na drodze porozumienia. Przesądza o tym art. 23 ww. ustawy, zgodnie z którym w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 124 tej ostatniej ustawy, jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio art. 128 ust. 4 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa wart. 120 i 124-126 ustawy przysługuje odszkodowanie. O odszkodowaniu orzeka natomiast organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, jakiekolwiek porozumienia zawarte pomiędzy stroną a inwestorem nie mogą mieć wpływu na ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnym. Ponadto, zdaniem organu, zawarta w dniu [...] lutego 2019 r. ugoda nie stanowi ugody w rozumieniu art. 114 k.p.a., która może być zawarta tylko w toczącym się już postępowaniu administracyjnym i pod warunkami opisanymi w rozdziale 9 k.p.a. Końcowo organ wskazał, że ponownie rozpoznając wniosek Wojewoda zobowiązany będzie do ustalenia w jakim okresie zajęta była przedmiotowa nieruchomość oraz jakie szkody na niej wystąpiły. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Rozwoju wniósł Skarb Państwa - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. Skarżący uzasadnił, że decyzją z [...] czerwca 2017 r., której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zatwierdzono podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz nr [...]. Budynek mieszkalny z częścią gospodarczą i dobudówką mieszkalną znajdował się częściowo w liniach rozgraniczających inwestycję. Powołaną decyzją wprowadzono dla działki nr [...] ograniczony sposób korzystania z nieruchomości na cel jakim jest rozbiórka budynku w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji drogowej. W postępowaniu odszkodowawczym w pierwszej kolejności Wojewoda ustalił w drodze decyzji odszkodowanie za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa. Pomimo tego poprzedni właściciele L. i G. W. stawiali opór w wydaniu nieruchomości zabudowanej podnosząc, że nie otrzymali odszkodowania za pozostałą część budynku, który znajduje się poza liniami rozgraniczającymi. Z tego powodu wszczęto procedurę egzekucyjną przejęcia przedmiotowej nieruchomości. Skarżący podniósł, że mając na uwadze priorytetowy charakter przejęcia nieruchomości w celu realizacji inwestycji drogowej, jak również dbając o interes strony, 23 stycznia 2019 r. przedłożył warunki ugody w celu wyczerpania roszczeń właściciela w związku rozbiórką budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą i dobudówką mieszkalną na działce nr [...]. Warunki przedmiotowej ugody L. i G. W. zaakceptowali [...] lutego 2019 r. i dopiero po jej podpisaniu udostępnili nieruchomość celem wykonania robót na podstawie protokołu z [...] lutego 2019 r. Skarżący podniósł, że mimo otrzymania odszkodowania za pozostałą część budynku (część poza liniami rozgraniczającymi) G. W. w dniu [...] marca 2019 r. wystąpił do Wojewody z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [...]. Skarżący wskazał następnie, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z orzecznictwem i piśmiennictwem, opiera się o zasady wynikające z prawa cywilnego. Podniósł również, że specustawa drogowa nie wyłącza stosowania przepisów Kodeksu cywilnego. Nie można też pomijać, że odszkodowanie powinno rekompensować jedynie te szkody, które pozostają w związku przyczynowym ze zdarzeniem je wywołującym. Skarżący przywołał treść § 4 pkt 1 ugody z [...] lutego 2019 r., zgodnie z którym odszkodowanie wskazane w § 3 ust. 1 zaspokaja wszelkie dotychczasowe i przyszłe roszczenia odszkodowawcze właścicieli nieruchomości w stosunku do GDDKiA powstałe w związku z rozbiórką budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą i dobudówką mieszkalną oraz części wiaty na nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...]. Z powyższego wynika więc, że zawarcie przedmiotowej ugody na drodze cywilnoprawnej nie jest w żaden sposób sprzeczne z przepisami prawa. Skarżący dodał, że w dniu [...] listopada 2019 r. aktem notarialnym Rep. [...] nr [...] Skarb Państwa nabył od L. G. W. własność nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...] i nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] w trybie art. 13 ust. 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega postanowienie Ministra Rozwoju, którym organ odwoławczy orzekł o uchyleniu postanowienia Wojewody [...] o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości. Postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem zostało zainicjowane wnioskiem G. W. z [...] marca 2019 r. o ustalenie odszkodowania w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości położonej w gminie [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. ograniczenia [...] ha, poprzez udzielenie zezwolenia na rozbiórkę budynku. Wskazane ograniczenie wynikało z decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1474), dalej jako "ustawa z 10 kwietnia 2003 r.". Po rozpoznaniu ww. wniosku o ustalenie odszkodowania Wojewoda uznał, ze brak jest podstaw do wszczęcia postępowania odszkodowawczego w niniejszej sprawie z uwagi na pełne naprawienie szkody przez zarządcę drogi, co wynika z treści zawartej w dniu [...] lutego 2019 r. w trybie cywilnym ugody pomiędzy inwestorem a właścicielami przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji, organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z tej nieruchomości. Ze stanowiskiem Wojewody nie zgodził się Minister Rozwoju. Po rozpoznaniu zażalenia właścicieli nieruchomości organ odwoławczy uchylił postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wskazując, że na gruncie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. nie ma możliwości ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w drodze porozumienia zawartego w trybie cywilnym. Sąd w składzie orzekającym powyższe stanowisko organu odwoławczego podziela. Zgodzić się bowiem trzeba z Ministrem Rozwoju, że ustawa z 10 kwietnia 2003 r. nie zawiera przepisów, które umożliwiałyby ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w drodze porozumienia zawartego w trybie cywilnym. W przypadku bowiem stanów faktycznych nieuregulowanych w rozdziale 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi" art. 23 tej ustawy odsyła do przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, dalej zwanej "ustawą z 21 sierpnia 1997 r." lub "ustawą o gospodarce nieruchomościami"). Instytucję ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uregulowano w art. 124 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Zgodnie z ust. 4 tego przepisu, jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 ustawy. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa, między innymi, w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami (ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości) przysługuje odszkodowanie, które powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Z kolei ustalenie takiego odszkodowania następuje, stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość powstałych szkód. Zgodnie z art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, opinię taką stanowi sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Prawidłowo zatem uznał organ odwoławczy, że przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. nie przewidują możliwości ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w drodze porozumienia zawartego w trybie cywilnym. O odszkodowaniu za to zdarzenie orzeka bowiem organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie wyrażono pogląd, że przewidziane w art. 128 ust. 4 w związku z art. 124 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. odszkodowanie nie ma charakteru cywilnoprawnego. Użyty w omawianej ustawie termin "odszkodowanie" jest bowiem tylko językowo zbieżny z takim samym sformułowaniem zawartym w Kodeksie cywilnym. Wszelkie jednak kwestie związane ze sposobem ustalania wysokości odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zostały wyczerpująco unormowane w rozdziale 5 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Regulacja tam zawarta nie przewiduje żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy - Kodeks cywilny i nie daje podstaw do stosowania, w drodze analogii, rozwiązań cywilnoprawnych do instytucji prawa administracyjnego. Uszczerbek majątkowy (szkoda), jakiego doznaje właściciel nieruchomości, na skutek ograniczenia jego prawa własności w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest bowiem wynikiem legalnego działania administracji, co w sposób oczywisty różni omawiane odszkodowanie od odszkodowania funkcjonującego w prawie cywilnym. Przy jego ustalaniu nie można wykraczać zatem poza ramy określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i posiłkować się przepisami Kodeksu cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 460/08, Lex nr 515984). Prawidłowo zatem uznał organ odwoławczy, że porozumienie zawarte pomiędzy stroną a inwestorem w trybie cywilnym nie mogło mieć wpływu na ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnym. W konsekwencji, prawidłowo uchylił organ odwoławczy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jako wydane z istotnym naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. Organ odwoławczy nie naruszył również postanowień art. 7 i art. 77 k.p.a. Analiza akt administracyjnych potwierdza, że podjął on wszelkie niezbędne czynności mające na celu wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a przeprowadzona przez Ministra Rozwoju ocena zebranego materiału dowodowego nie nosi cech dowolności. Organ odwoławczy wyjaśnił również w należyty sposób podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.