I SA/Wa 2419/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. S., I. B., I. B. i G. U. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosków o wypłatę odszkodowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2012 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosków G. U., I. B., I. B. oraz A. S., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z [...] lipca 2012 r., nr [...] utrzymał mocy postanowienie z [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z [...] stycznia 2006 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził w części nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] grudnia 1948 r., nr [...] oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego [...] Dział Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] października 1948 r., nr [...] uznającego, że nieruchomość ziemska pn. "[...]" o powierzchni [...] ha przeszła na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej, zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w części zaś orzekł, że orzeczenia te ostały wydane z naruszeniem prawa. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2006 r. nr [...]. Skarga na decyzję z [...] marca 2006r. została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalona wyrokiem z 11 października 2006r, sygn. akt IV SA/Wa 1022/06). Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 295/07. Powołując się na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2006 r. J. S. będący jednym ze spadkobierców po byłym właścicielu przejętej nieruchomości, pismem z 7 sierpnia 2006 r. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o przyznanie odszkodowania. J. S. zmarł [...] września 2007 r. Wnioski o przyznanie odszkodowania złożyli pismem z 30 grudnia 2008 r. G.U., A. S. oraz I. B. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] lipca 2012 r. nr [...] zwrócił G. U., A. S. oraz I. B., wnioski o wypłatę odszkodowania, wskazując że właściwym w niniejszej sprawie jest sąd powszechny. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli A. S., I. B., I. B. i G.U. W uzasadnieniu podnieśli, że postanowienie zamyka drogę do uzyskania odszkodowania i jest sprzeczne z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi oraz zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 8 i 9 kpa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że zgodnie z art. 66 § 3 kpa jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ do którego podanie wniesiono zwraca je wnoszącemu. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2004 r. Nr 1562, poz. 1692) oraz art. 160 § 1, 2, 3 i 6 Kpa przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące odszkodowania znajdują zastosowanie do podjętych przed dniem 1 września 2004 r. ostatecznych decyzji administracyjnych, których nieważności lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 Kpa stwierdzono po tym dniu. Jednocześnie przepis ten wyłącza stosowanie art. 160 § 4 i 5 kpa. Zatem dochodzenie odszkodowania od strony winnej powstania okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 Kpa następuje w postępowaniu przed sądem powszechnym. Organ powołał się na uchwałę pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z 31 marca 2011r., sygn. akt OSK 1099/10. Minister podkreślił, że zwrot wniosku w żaden sposób nie zamyka drogi do uzyskania odszkodowana i tym samym nie jest sprzeczny z zasadami konstytucyjnymi i zasadami kpa. Wnioskodawcy mają możliwość wystąpienia ze stosownym powództwem, odszkodowania do właściwego sądu cywilnego. Organ podał, że z możliwości takiej skarżący skorzystali, a ich pozew nie został odrzucony jako niedopuszczalny (wyrok Sądu Okręgowego w [...] z [...] grudnia 2011 r., sygn. akt [...]). Od wyroku tego Sądu nie wnieśli apelacji, mimo że Sąd ten oddalając powództwo w uzasadnieniu powołał się - podobnie jak organ administracji - na uchwałę pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z 31 marca 2011r., sygn. akt III CZP 112/10, jako ostatecznie rozstrzygającej co do stosowania właściwych przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę roszczeń odszkodowawczych spowodowanych wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej. Za nieuzasadnione uznał Minister wywodzenie właściwości organu do orzekania w przedmiotowej sprawie z faktu długiego okresu trwania postępowania i w związku z tym "utrwalenia" właściwości organu. Kodeks postępowania administracyjnego nie zna instytucji prorogatio fori, a treść art. 19 kpa stanowi, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Przy czym następuje ono w całym toku dostępowania administracyjnego. Zatem niezasadne, zdaniem organu, jest stwierdzenie skarżących, że "zmiana linii orzeczniczej w tym zakresie nie zwalnia organu od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego". Minister nie zgodził się z twierdzeniem, że organ "powinien wydać decyzję o charakterze merytorycznym chociażby z uwagi na fakt, że postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było przez okres niemalże 4 lat. W odniesieniu do podnoszonego przez skarżących naruszenia zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 8 i 9 Kpa (nie rozstrzygając o tym czy jest ono słuszne), organ wskazał, że nie może to usprawiedliwiać wydania decyzji niezgodnej z prawem, gdyż wydanie takowej przez organ niewłaściwy stanowiłoby podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: A. S., I. B., I. B., G. U. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili obrazę przepisów: - art. 104 kpa, poprzez nie wydanie decyzji pomimo iż postępowanie zostało wszczęte wcześniej; - art. 105 kpa, poprzez nie wydanie decyzji o ile przyjąć, że postępowania stało się bezprzedmiotowe; - art. 160 § 6 kpa poprzez jego niezastosowanie; - art. 64 Konstytucji w zakresie ochrony prawa własności; - art. 77 Konstytucji w zakresie naruszenia prawa do odszkodowania; - art. 1 protokołu dodatkowego do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, poprzez zaniechanie wydania decyzji administracyjnej w zakresie odszkodowania spowodowanego decyzją wydaną z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania toczyło się ponad 4 lata. W okresie tym organ czynił ustalenia zmierzające do wypłaty odszkodowania lub celowo zmierzał do przedłużenia postępowania w celu uniemożliwienia uzyskania należnego stronie odszkodowania. W ocenie skarżących zapatrywanie organu spowodowane rozstrzygnięciem Sądu Najwyższego podjętym na tle innej sprawy nie powinno być podstawą zmiany stanowiska indywidualnego. Jeśli organ przez 4 lata prowadził postępowanie, stan prawny w tym czasie nie uległ zmianie, a po 4 latach uznał, że nie ma podstaw prawnej do wydania rozstrzygnięcia to należy uznać, że naruszył podstawowe zasady praworządności. Skarżący zarzucili, że powołanie się przez organ na przytoczone w uzasadnieniu orzeczenie de facto zamyka drogę do uzyskania odszkodowania i jest sprzeczne z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi oraz zasadami kpa. Skarżący podkreślili, że do dnia wydania postanowienia organ informował o zamiarze wydania decyzji merytorycznej nie zaś postanowienia o charakterze proceduralnym. Zdaniem skarżących działanie organu narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, tj. art. 8 i 9 kpa. Ponadto działanie organu, w ocenie skarżących, narusza ich niezbywalne prawa konstytucyjne, w szczególności art. 64 Konstytucji w zakresie ochrony prawnej własności oraz art. 77 Konstytucji w zakresie prawa do odszkodowania za wyrządzoną skarżącym szkodę. Stan prawny w przedmiotowej sprawie nie uległ zmianie, a organ przez 4 lata albo pozorował działania celowo uniemożliwiając stronie uzyskanie rozstrzygnięcia albo dopuścił się zaniedbań skutkujących powstaniem roszczenia odszkodowawczego co najmniej za przewlekłość. W ocenie skarżących zmiana linii orzeczniczej w tym zakresie nie zwalnia organu od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego pozwalającego na odwołanie się od decyzji w sposób zgodny z regulacjami zawartymi w kpa. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Organ prawidłowo zastosował przepis art. 66 § 3 kpa w przedmiocie zwrotu podania, gdyż właściwym w niniejszej sprawie jest sąd powszechny. Należy podkreślić, że roszczenia o naprawienie szkody powstałej na skutek wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności są roszczeniami cywilnymi, które począwszy od dnia 1 września 2004 r. rozpoznawane są w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Ustawa z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), która weszła w życie z dniem 1 września 2004 r., nadała nowe brzmienie art. 417 kodeksu cywilnego oraz wprowadziła do kodeksu cywilnego przepisy art. 4171 i następne, normując w nich kompleksowo odpowiedzialność za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy publicznej. W przedmiocie odpowiedniego trybu dochodzenia roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym (wydaniem decyzji administracyjnej) po wejściu w życie ustawy zmieniającej kodeks cywilny, a więc od dnia 1 września 2004 r., właściwe są ogólne normy intertemporalne o charakterze procesowym. W dziedzinie prawa procesowego podstawową regułą interpretacyjną jest zasada bezpośredniego stosowania nowego prawa. Zgodnie z tą zasadą należy przyjąć, że od dnia wejścia w życie ustawy o zmianie kodeksu cywilnego (od 1 września 2004 r.) właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez delikt administracyjny, który powstał przed tym dniem, są wyłącznie sądy powszechne. Nie ma tu znaczenia data wydania decyzji nadzorczej. W związku z powyższym nie będzie miał zastosowania art. 160 § 4 i 5 kpa. O odszkodowaniu przysługującym od organu, który wydał wadliwą decyzję nie będzie więc orzekał organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji lub stwierdził wydanie jej z naruszeniem prawa. Potwierdza to uchwała Sądu Najwyższego podjęta w pełnym składzie Izby Cywilnej z 31 marca 2011 r., sygn. akt III CZP 112/10 (publ. OSNC 2011 r. Nr 7-8, poz. 75), w której stwierdzono, że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 kpa stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 kpa. Wspomniana uchwała Sądu Najwyższego wyłączyła równocześnie stosowanie art. 160 § 4 i § 5 kpa, a więc zastosowanie administracyjnego trybu postępowania do dochodzenia roszczeń o ustalenie wysokości oraz wypłatę odszkodowania z tytułu wydania niezgodnej z prawem decyzji. Wobec tego niezasadne są zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organ art. 160 § 6 kpa, który to przepis dotyczył przedawnienia, tym bardziej, że niniejsze postępowanie dotyczy jedynie zwrotu podania. Zatem zasadnie Minister zwrócił skarżącym wniosek o wypłatę odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem decyzji wskazując, że właściwym jest sąd powszechny. Nie można podzielić zarzutów skargi odnośnie naruszenia przez organ art. 104 kpa polegające, zdaniem skarżących, na niewydaniu decyzji, pomimo że postępowanie zostało wcześniej wszczęte. Otóż decyzję organ może wydać wówczas, gdy wniosek może być rozpoznany w trybie administracyjnym. Skoro od 1 września 2004 r. w przedmiotowej sprawie właściwym do orzekania był sąd powszechny, to wydana przez organ decyzja dotknięta by była wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 105 kpa poprzez jego niezastosowanie, gdyż w sytuacji gdy istnieją podstawy prawne do wydania postanowienia o zwrocie podania nie wydaje się decyzji o umorzeniu postępowania. Podejmowanie przez organ czynności w sprawie zamiast niezwłoczne dokonanie zwrotu podania niewątpliwie stanowi chybienie, jednakże nie miało ono wpływu na treść zaskarżonego postanowienia. Chybione są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 64 i 77 Konstytucji oraz art. 1 protokołu dodatkowego do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, gdyż ustawodawca wprowadzając w 2004 r. nowelizację przepisów kodeksu cywilnego stworzył możliwość dochodzenia przed sądami powszechnymi odszkodowania za szkodę wyrządzoną na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 kpa albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Z drogi tej skarżący skorzystali. Wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z [...] grudnia 2011 r. w sprawie [...] powództwo skarżących zostało oddalone. Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności, Sąd z mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.