I SA/Wa 242/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie WSA Monika Nowicka Asesor WSA Jerzy Siegień /spr./ Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi T.L. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz T.L. kwotę 30 (trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 242/05 UZASADNIENIE Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., po rozpatrzeniu odwołania T.L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 1978 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 1978 r., orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Państwa z przeznaczeniem pod "arterię średnicową" nieruchomości nie zabudowanej o pow. [...] m2, położonej w B. przy ul. [...], oraz o ustaleniu odszkodowania za tę nieruchomość. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast po rozpatrzeniu złożonego odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r. ustalił, że decyzja z dnia [...] lutego 1978 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Zgodnie z art. 16 ust. 3 i 4 tej ustawy ustalenie właściciela nieruchomości objętej wnioskiem wywłaszczeniowym powinno być dokonane na podstawie odpisu z księgi wieczystej, a w razie braku księgi wieczystej - odpisu dokumentu ze zbioru dokumentów. Przepis art. 18 obowiązującego wówczas dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319, z późn. zm.) stanowił, że domniemywa się, iż prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Z akt sprawy wynika natomiast, że organ wywłaszczeniowy oparł ustalenia stanu prawnego nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] [...] na wpisie znajdującym się w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Państwowe Biuro Notarialne w B. Zgodnie ze znajdującym się tam wpisem, ostatnim ujawnionym właścicielem przedmiotowej nieruchomości był A.L. Organ wywłaszczeniowy w trakcie postępowania wywłaszczeniowego występował do Centralnego Biura Adresowego w Warszawie o podanie adresu A.L., gdzie uzyskał informację, że A.L. zmarł w 1968 r. Wobec braku spadkobierców - dopiero bowiem postanowieniem z dnia [...] maja 1994 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w C. stwierdził, że spadek po zmarłym w dniu [...] lutego 1968 r. A.L. nabyli żona M.L. oraz dzieci: T.L., J.L., Z.L., M.L., A.L. i K.L. Przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przewidywały możliwość ustalania w postępowaniu wywłaszczeniowym rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości poprzez imienne zawiadomienia oraz publiczne obwieszczenia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, a także możliwość zgłaszania przez osoby zainteresowane - w tym również osoby nie objęte imiennymi zawiadomieniami - wniosków organowi prowadzącemu postępowanie wywłaszczeniowe. Wnioski mogły dotyczyć również stanu prawnego nieruchomości. Obwieszczeniem z dnia [...] grudnia 1977 r. Prezydent Miasta B. ogłosił, że wszczęto postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], zapisanej w prowadzonej przez Państwowe Biuro Notarialne w B. księdze wieczystej KW nr [...] jako własność A.L. oraz, że w dniu [...] stycznia 1978 r. odbędzie się rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza. Osoby reprezentujące prawa wskazanego w zawiadomieniu właściciela miały prawo przeglądać wniosek wywłaszczeniowy wraz z dostępnymi załącznikami. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego było wywieszone na tablicy Urzędu Miasta i Gminy w S., właściwego ze względu na ostatni adres zamieszkania A.L., przez okres 14 dni. Także decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 1978 r. była wywieszona na tablicy urzędu od dnia [...] lutego 1978 r. do dnia [...] marca 1978 r., co było zdaniem organu centralnego zgodne z obowiązującym wówczas art. 45 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do tego przepisu, pisma skierowane do osób nie znanych z miejsca pobytu, pozostawiało się w aktach sprawy, o czym wywieszało się obwieszczenie na okres 14 dni. Pisma te uważało się za doręczone w ostatnim dniu okresu, na który wywieszono obwieszczenie. Decyzja z dnia [...] lutego 1978 r. ustalała również odszkodowanie należne z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, wysokość odszkodowania ustalona została na podstawie opinii szacunkowej z dnia [...] grudnia 1977 r., opracowanej przez biegłego z listy wojewódzkiej, zgodnie z art. 8 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 września 1974 r. w sprawie zasad ustalania odszkodowań za budynki i grunty położone w miastach i osiedlach (Dz. Urz. WRN Nr 12, poz. 134). W aktach sprawy brak jest natomiast dowodu potwierdzającego, że w chwili wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była ona zabudowana budynkiem mieszkalnym i gospodarczym, dowodu takiego nie przedłożyły także strony, co nie pozwala na przyjęcie, że składniki budowlane na tej nieruchomości nie zostały rozebrane w okresie od maja 1977 r. do [...] lutego 1978 r. Powyższe ustalenia wynikają z akt sprawy i potwierdzają, zdaniem organu centralnego, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a., których wystąpienie jest niezbędne do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1978 r. Jeżeli strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lutego 1978 r., to okoliczność ta nie stanowi wady wymienionej w art. 156 § 1 k.p.a., lecz stanowi podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Żadna z przesłanek do wznowienia postępowania nie jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., której wystąpienie powoduje nieważność decyzji. Również argument, że wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na cel inny niż wskazany w decyzji z dnia [...] lutego 1978 r. nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji, może natomiast stanowić podstawę do wystąpienia do starosty, w trybie art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o zwrot całości lub części przedmiotowej nieruchomości. Skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 2003 r. złożył T.L., wnosząc o uchylenie powyższej decyzji w całości i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący stwierdził, że na dzień [...] grudnia 1977 r. tj. na dzień wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego nieruchomości przy ul. [...], organ wywłaszczeniowy wiedział, że ujawniony w księdze wieczystej KW nr [...] właściciel przedmiotowej nieruchomości A.L. zmarł w 1968 r. i w związku z tym treść tej księgi była niezgodna z rzeczywistym stanem prawnym. Na podstawie art. 19 dekretu z dnia 3 lutego 1949 r. o podatku od nabycia praw majątkowych (Dz. U. z 1951 r. Nr 9, poz.74.) do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. Wydział Finansowy, w dniu [...] lipca 1970 r. zgłoszono nabycie majątku spadkowego po A.L. oraz uiszczono podatek od nabycia praw majątkowych, m.in. zabudowanej nieruchomości położonej w B. przy ul. [...]. Organ wywłaszczeniowy nie ustalił w postępowaniu wywłaszczeniowym rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości i nie zawiadamiał imiennie za dowodem doręczenia o wszczętym postępowaniu wywłaszczeniowym i o rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, jak i o samej decyzji wywłaszczeniowej osób posiadających prawa do nieruchomości. Nie jest również trafne stwierdzenie organu odwoławczego, że zawiadomienie o wszczętym postępowaniu wywłaszczeniowym i o rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, było wywieszone właściwie ze względu na ostatni adres zamieszkania A.L. Organ wywłaszczeniowy nie ustalił bowiem, że ostatnim miejscem zamieszkania A.L. był M. pow. C., co wynika z kserokopii odpisu skróconego aktu zgonu A.L. z Urzędu Stanu Cywilnego w L. Osoby reprezentujące prawa właściciela nie miały możliwości zgłaszania i udowadniania w toku postępowania wywłaszczeniowego swojego prawa własności, a tym samym wzięcia udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym w charakterze strony. Organy orzekające w sprawie nie ustaliły, że w odniesieniu do znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości budynku została wydana ostateczna decyzja nakazująca właścicielowi nieruchomości jego rozbiórkę ze względu na zły stan techniczny, albo został sporządzony opis rzekomo złego stanu technicznego budynku. Brak jest również dowodu zgłoszenia przez właściciela nieruchomości faktu rozbiórki budynku właściwemu organowi administracyjnemu i uzyskania stosownego pozwolenia w tym zakresie. Przepisy obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz.229, z późn. zm.) przewidywały taką procedurę w przypadku rozbiórek obiektów budowlanych. W celu ustalenia słusznego odszkodowania za mającą ulec wywłaszczeniu nieruchomość, powinien być brany pod ocenę stan nieruchomości na dzień jej oszacowania, a nie stan nieruchomości na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 4 marca 2003 r. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.). Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie jest uzasadniona. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r. naruszono przepisy postępowania, które to naruszenie ma istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Żądanie strony skarżącej dotyczące wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej powoduje, że niezależnie od podniesionych przez stronę okoliczności właściwy organ ma obowiązek zbadać, czy zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Kwestionowana decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości zapadła na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Z przepisów tej ustawy wynika jednoznacznie, że w postępowaniu wywłaszczeniowym powinni brać udział właściciele nieruchomości, chodzi w nim bowiem o pozbawienie w trybie administracyjnym prawa własności. Stosownie do art. 17 ust. 1 oraz art. 19 ust. 1 powołanej ustawy, o wszczęciu postępowania właściwy organ zawiadamia za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służą na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Odpis zawiadomienia wywiesza się na tablicy ogłoszeń urzędu gminy (miejskiego). O miejscu i terminie rozprawy należy zawiadomić co najmniej na 7 dni naprzód wnioskodawcę, właściciela (posiadacza) nieruchomości oraz osoby zainteresowane, o których naczelnik powiatu powziął wiadomość z akt sprawy. W myśl natomiast art. 29 ust. 1 powołanej ustawy, decyzję należy doręczyć na piśmie wnioskodawcy, właścicielowi (posiadaczowi) nieruchomości i osobom zainteresowanym. Jedynie osoby zainteresowane, których miejsce pobytu jest nieznane, zawiadamia się za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń urzędu gminy (miejskiego). Prezydent Miasta B. przed wszczęciem postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 1978 r., orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Państwa z przeznaczeniem pod "arterię średnicową" nieruchomości nie zabudowanej o pow. [...] m2, położonej w B. przy ul. [...], oraz o ustaleniu odszkodowania za tę nieruchomość, uzyskał informację z Centralnego Biura Adresowego, że A.L. wpisany w księdze wieczystej jako właściciel powyższej nieruchomości zmarł w dniu [...] października 1968 r. W świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji nie kierując jej do oznaczonego podmiotu będącego stroną, nawet wówczas, gdy organ działa z urzędu. Koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty. Decyzja stwierdzająca wywłaszczenie nieruchomości jak każda inna decyzja administracyjna jest wydawana w sprawie indywidualnej i musi mieć konkretnego adresata, mogącego być podmiotem praw i obowiązków. Z powyższego wynika, że A.L. jako osoba zmarła nie mógł być stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 1978 r. bowiem z chwilą śmierci utracił zdolność prawną (art. 8 k.c. w związku z art. 27 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z dnia [...] lutego 1978 r. ; obecnie art. 30 § 1 k.p.a.) Rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej osoby, która zmarła należy uznać za rażąco naruszające prawo, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01; OSP 2004, nr 3, poz. 33). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca, tak jak w niniejszej sprawie do odebrania prawa własności wbrew przesłankom powołanych wyżej przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organy orzekające w przedmiotowej sprawie przeoczyły ponadto fakt, że przepisy art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wprowadzały wymóg ustalenia odszkodowania na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez właściwy organ. Opinia biegłych powinna zawierać ponadto szczegółowe uzasadnienie. Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wynika, że została ona przeprowadzona w dniu [...] grudnia 1977 r. i nie brał w niej udziału biegły, który sporządził opinię szacunkową wartości gruntu położonego w B. przy ul. [...]. Ponadto w dniu przeprowadzenia rozprawy opinia szacunkowa nie była jeszcze wykonana. Z adnotacji wpływu do Zarządu Gospodarki Terenami w B. opinii szacunkowej wynika, że była ona w posiadaniu organu wywłaszczeniowego dopiero od dnia [...] grudnia 1977 r., a więc po przeprowadzeniu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Opinia ta w istocie nie zawiera żadnego uzasadnienia poza arbitralnym stwierdzeniem, że z uwagi na fakt, iż grunt o powierzchni [...] m2 położony w B. przy ul. [...] nie stanowi jedynej własności A.L. na terenie B., wartość gruntu obliczono według postanowień art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W przedmiotowej sprawie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie zbadał, czy przy wydawaniu decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 1978 r. zachowane zostały przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a w tym podane wyżej, których naruszenie powinno być traktowane jako rażące naruszenie prawa, naruszając tym samym art. 7, 77 i 80 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.