I SA/Wa 2421/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi K. S. i Z. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania K. S. i Z. S. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2011 r., odmawiającej ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość, oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] zajętą pod drogę publiczną, umorzył postępowanie odwoławcze. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktyczny i prawnym sprawy: Pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. W. L. i B. W., wystąpiły o wypłatę odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną, położony w W. przy ul. [...]. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - część ulicy [...] w W., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2. W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, że z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych dot. Księgi hipotecznej pod nazwą "[...]" oraz aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1950 r. Rep [...], aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1968 r. Rep [...], aktu notarialnego z [...] lipca 1983 r., rep. [...] aktu notarialnego z [...] września 1988 r. Rep[...] oraz aktu notarialnego z [...] czerwca 2004 r. Rep. [...] nieruchomość zajęta pod część ulicy [...], stanowiła w dniu 31 grudnia 2010 r. współwłasność osób fizycznych. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Prezydent W., po rozpatrzeniu wniosku W. L. i B. W., odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zajętą pod drogę publiczną i wskazał, że zgodnie z treścią zaświadczenia [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] stycznia 2010 r., L.dz. [...] część księgi hipotecznej "[...]" inw. Nr [...] przeznaczona na wpisy w postaci całego wykazu hipotecznego oraz część księgi umów tomu II, uległa zniszczeniu. Na podstawie pozostałej części nie można natomiast określić, czy zaginiona część zawierała wpisy i jakiej treści. Wobec powyższego Prezydent W. uznał księgę hipoteczną za zniszczoną w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Organ wskazał ponadto, że zgodnie z zachowaną częścią księgi w dziale II wykazu wpisem jawnym z dnia [...] kwietnia 1939 r. ujawnieni są H. i B. małż. L. w równych częściach niepodzielnie, co do reszty niniejszej nieruchomości o obszarze [...] ha [...] m2 – na mocy aktu Nr [...] sporządzonego dnia [...] lutego 1923 r. Zgodnie natomiast z aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1950 r. Rep. [...] H. L. i B. L. sprzedali W. i W. N. nieruchomość uregulowaną w księdze hipotecznej pod nazwą "[...]" o powierzchni [...] m2, w czym pod ulicą [...] m2, oznaczona nr [...] na planie dołączonym pod nr [...] zbioru Tomu I w/w księgi hipotecznej. Jak wynika natomiast z aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1968 r. Rep. [...] W. i W. N. sprzedali Z. S. i K. S. nieruchomość stanowiącą grunt o powierzchni [...] m2 położonej we wsi [...]. Następnie aktem notarialnym z [...] lipca 1983 r. Z. S. i K. S. darowali córce W. L., udział wynoszący połowę nieruchomości położonej przy ulicy [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2. Zgodnie zaś z aktem notarialnym z [...] kwietnia 1988 r. Rep A Nr [...] Z. S. i K. S. darowali córce B.W. udział wynoszący 1/4 nieruchomości położonej przy ulicy [...] stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2. Aktem notarialnym z [...] czerwca 2004 r. Rep Nr [...] stanowiącym umowę zniesienia współwłasności nieruchomości poprzez ustanowienie odrębnej własności lokali mieszkalnych, Z. S., K. S., W.L. oraz B. W. oświadczyli, że przenoszą udział wynoszący 1/2 części we wspólnej nieruchomości udział wynoszący połowę nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu nr [...] na własność B. W. oraz udział wynoszący 1/2 części we wspólnej nieruchomości udział wynoszący połowę nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] na własność W. L. Jednocześnie Prezydent W. wskazał, że przy odnowieniu ewidencji gruntów uległa zmianie numeracja działek oraz zostały zaktualizowane powierzchnie działek w wyniku czego dawnej działce nr [...] o powierzchni [...] m2, która była ujawniona w KW Nr [...] odpowiadały: - działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...] - część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...]. Następnie w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków, operatem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] czerwca 2009 r. wydzielono działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...] stanowiącą część dawnej działki nr [...] z nieruchomości "[...]". Biorąc powyższe pod uwagę Prezydent W. uznał, że W. L. i B. W. nie udokumentowały swojego prawa własności do nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] m2 na dzień 31 grudnia 1998 r. Zdaniem organu wskazane powyżej akty notarialne z [...] lipca 1983 r. oraz z [...] czerwca 2004 r. obejmowały tylko grunt pod placem o powierzchni [...] m2, nie obejmowały natomiast gruntu zajętego pod drogę. Od decyzji powyższej odwołanie do organu wyższego stopnia wnieśli K. i Z. S. W odwołaniu zarzucili organowi pierwszej instancji naruszenie dyspozycji przepisów art. 7, art. 8 w związku z art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie, prowadzące do błędnego pouczenia odwołujących się o konieczności przedstawienia pełnomocnictwa do występowania w charakterze pełnomocników właścicieli nieruchomości. Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda powołał przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) i wskazał, że zdarzeniem rodzącym obowiązek odszkodowawczy z tego przepisu jest władanie gruntem zajętym pod drogę publiczną. Wskazał ponadto, że w sprawie niniejszej przejście własności działki nr [...] o powierzchni [...] m2 na rzecz Skarbu Państwa, stwierdzone zostało ostateczną decyzją z dnia [...] września 2010 r. Wniosek o odszkodowanie za grunt zajęty pod ulicę [...] złożyły W. L. i B. W. Organ wskazał, że choć wniosek niniejszy złożony został w terminie, to jednak pochodzi on od osób, które nie posiadają uprawnienia do wypłaty odszkodowania w trybie art. 73 w/w ustawy. Wojewoda podniósł przy tym, że wbrew argumentacji organu pierwszej instancji, przyczyną niemożności uznania uprawnienia W. L. i B. W. do ustalenia i wypłaty odszkodowania na ich rzecz za działkę nr [...] jest to, że nie były one nigdy właścicielkami tej nieruchomości, nie zaś to, że nie przedłożyły dokumentów wskazujących na ich prawo własności przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. Wojewoda powołał się na akty notarialne przedstawione przez wnioskodawczynie, z których wynika, że córki Z. i K. S. W.L. i B.W. pozostawały właścicielkami odpowiednio udziałów w przedmiotowej nieruchomości, wynoszących 1/2 oraz 1/4 części tejże nieruchomości. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że małżonkowie S. nabyli na mocy aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1968 r. nieruchomość o powierzchni [...] m2, z kolei w aktach notarialnych z 1983 r. i z 1988 r. , na mocy których zawarta została umowa darowizny części przedmiotowej nieruchomości pomiędzy w/w osobami, a ich córkami W. L. i B.W., mowa jest jedynie o nieruchomości o powierzchni [...] m2, o przeznaczeniu budowlanym, nie obejmującej części nieruchomości, przeznaczonej pod drogę. Powyższe ustalenia dowodzą, zdaniem Wojewody [...], że według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. właścicielami nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, zajętą pod drogę publiczną, byli małżonkowie S.. Osoby te jednak nie były wnioskodawcami w niniejszym postępowaniu, a co za tym idzie nie mogą być potraktowane jako strona postępowania odwoławczego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Wojewoda podniósł, że jeżeli organ ustali, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania obowiązany jest wówczas umorzyć postępowanie odwoławcze. Organ wyjaśnił jednocześnie pojęcie interesu prawnego wskazując na art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda [...] stwierdził, że bezpodstawne jest twierdzenie K. i Z. S., iż brak ich udziału w postępowaniu w pierwszej instancji wynikał z bezczynności Prezydenta W. w zakresie poinformowania ich o konieczności złożenia wniosku czy też pełnomocnictwa do prowadzenia czynności procesowych w postępowaniu w ich imieniu przez córki W. .L i B. W. Odwołujący się nie złożyły bowiem stosownego pełnomocnictwa do zastępowania ich w toczącym się postępowaniu przez córki przed dniem wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Z uwagi na to, iż K. i Z. S. nie byli stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, Wojewoda [...] uznał, że złożone przez nich odwołanie nie podlega rozpoznaniu. Niezgadzając się z rozstrzygnięciem organu K. i Z. S. reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego M. K., wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucili organowi naruszenie: - art. 7, 8, 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie polegające na powieleniu błędów organu pierwszej instancji poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego; - art. 7, 77, 107 § 3 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie prowadzące do lakonicznego i nieprzejrzystego wyjaśnienia powodów wydanej decyzji w uzasadnieniu postanowienia oraz nie wskazaniu na jakich podstawach faktycznych organ wydał owe postanowienie; - art. 28, art. 32 i art. 33 § 4 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu pełnomocnictwa skarżących dla ich córek W. L. i B. W. co w konsekwencji doprowadziło do umorzenia postępowania; - art. 33 § 4 kpa w związku z art. 103 § 1, 2 kodeksu cywilnego, art. 104 kc poprzez niezastosowanie polegające na przyjęciu, że organ nie był zobowiązany wystąpić do skarżących o potwierdzenie pełnomocnictwa oraz załatwienie czynności, co w konsekwencji doprowadziło do umorzenia postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi strona szczegółowo wywiodła i uargumentowała powyższe zarzuty. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., umarzająca postępowanie odwoławcze jest prawidłowa, a złożona w sprawie skarga nie ma uzasadnionych podstaw. W tym miejscu wyjaśnić należy, że przesłanką umorzenia postępowania odwoławczego jest jego bezprzedmiotowość. Bezprzedmiotowość ta, odnosi się natomiast tylko do rozpoznania sprawy w instancji odwoławczej. Skutkiem umorzenia postępowania odwoławczego jest pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, która w tej sytuacji ostatecznie rozstrzyga sprawę administracyjną co do jej istoty. Wskazać ponadto należy, że przepis art. 138 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego, będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji, nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się jednak, że przyczyny tej bezprzedmiotowości należy poszukiwać w każdej sprawie indywidualnie, mając na uwadze treść art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego. W zasadzie bezprzedmiotowość postępowania będzie miała miejsce wówczas, gdy strona cofnie odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ (art. 137 kpa) lub jeżeli odwołanie takie wniesione zostanie przez osobę, która nie była uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej przyczyną umorzenia postępowania odwoławczego, było to, że odwołujący się K. i Z. S. nie brali udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Okoliczność ta nie budzi, zdaniem Sądu, żadnych wątpliwości. Decyzja Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] wydana została na skutek wniosku W. L. i B. W. i to one były stronami tego postępowania. Nie można zgodzić się także z zarzutem strony skarżącej, naruszenia przez organ art. 28, art. 32 i art. 33 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego polegającym na nieuwzględnieniu pełnomocnictwa skarżących dla córek tj. W. L. i B.W. W aktach sprawy brak jest bowiem takiego pełnomocnictwa. W zgromadzonym w sprawie materiale dokumentacyjnym znajduje się jedynie, załączone do odwołania z dnia [...] lipca 2011 r. "zatwierdzenie czynności", w którym skarżący oświadczają, że zatwierdzają wszystkie czynności dokonywane przez ich córki w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Dokument ten nie jest jednak pełnomocnictwem w rozumieniu przepisów zarówno kodeksu postępowania administracyjnego jak i kodeksu cywilnego (na które powołuje się pełnomocnik strony w skardze). Podkreślenia wymaga również okoliczność, że skarżący nie brali udziału w sprawie na żadnym etapie postępowania prowadzonego na skutek wniosku W. L. i B. W. Brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek ich wniosku bądź pisma. Brak jest również pism, które organ kierowałby do nich. Również z treści w/w wniosku o odszkodowanie za grunt zajęty pod ulicę [...] nie wynika, aby W. L. i B. W. składały go w imieniu innych osób. Słusznie zatem organ odwoławczy przyjął, iż skarżącym nie przysługuje w przedmiotowym postępowaniu przymiot strony w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie prowadzone w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. wszczynane jest bowiem wyłącznie na wniosek strony. Wniosek ten natomiast, jak wskazano powyżej, nie pochodził od skarżących. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.