I SA/Wa 2423/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2012 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. L., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę [...] ([...]) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę [...] ([...]) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania R. S. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] odmawiającej udzielenia pomocy finansowej ze środków pomocy społecznej na indywidualny wypoczynek letni dla dzieci utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: W dniu [...] czerwca 2011 r. R. S. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej [...] o przyznanie pomocy finansowej na wyjazd wakacyjny dla dzieci. W odpowiedzi na wniosek Prezydent W. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. odmówił udzielenia pomocy finansowej ze środków pomocy społecznej na indywidualny wypoczynek letni dla dzieci. Uzasadniając decyzję organ podniósł, że podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego w dniu [...] czerwca 2011 r. oraz zgromadzonej w sprawie dokumentacji ustalił, że wnioskodawca jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną K. oraz dziećmi: P. lat [...], D. lat [...] i S. lat [...] (uczennicami [...]). Głównym problemem rodziny jest niepełnosprawność wnioskodawcy oraz długotrwałe bezrobocie jego żony. Dochodem własnym rodziny w maju 2011 r., tj. miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc, był zasiłek w kwocie [...] zł., zasiłki rodzinne w kwocie [...] zł. oraz stypendium syna w wysokości [...] zł. Łączny dochód rodziny wyniósł w tym okresie [...] zł. a dochód na osobę w rodzinie wynosił [...] zł. R. S. odrzucił propozycję pracownika socjalnego dotyczącą możliwości wyjazdu dzieci na kolonie argumentując, iż nie jest zainteresowany wyjazdem dzieci na kolonie, a jedynie indywidualnym wyjazdem rodzinnym. Swoje oczekiwania wnioskodawca oszacował na kwotę [...] zł. Organ zauważa, że rodzina wnioskodawcy jest objęta systematyczną pomocą na zaspokojenie większości zgłaszanych potrzeb, a w miesiącu czerwcu 2011 r. kwota przyznanej rodzinie pomocy finansowej wyniosła [...] zł. W poprzednich latach strona systematycznie zwracała się o pomoc na opłacenie indywidualnego wyjazdu wypoczynkowego w wakacje dla trojga swoich dzieci i pomoc tę otrzymywała do 2009 r. Jednocześnie organ zobowiązywał R. S. do potwierdzenia wydatkowania przyznanej kwoty zasiłku zgodnie z jego przeznaczeniem. Od 2007 r., tj. od kiedy pierwszy raz przyznano pomoc na zorganizowanie wyjazdu wakacyjnego dla dzieci, R. S. nie przedstawił żadnej faktury lub rachunku potwierdzających wydatkowanej kwoty zasiłku zgodnie z przeznaczeniem. Organ zwraca także uwagę na okoliczność braku współpracy strony w rozwiązywaniu problemu jakim jest bezrobocie. Aktualnie żona wnioskodawcy nie wyraża zainteresowania podjęciem żadnej aktywizacji zawodowej z uwagi na sprawowanie opieki nad mężem, który zgodnie z orzeczeniem lekarskim nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy osób drugich,. Rozpatrując odwołanie organ podniósł, że podstawę materialnoprawną wydanej w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki socjalnej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przyznając pomoc w formie zasiłku celowego organ obowiązany jest zaspokoić najbardziej pilne i konieczne potrzeby mieszkańców mając na uwadze również to czy w obrębie jego działania znajdują się inne osoby pozostające w trudniejszej sytuacji materialnej. Jednocześnie w celu poprawy sytuacji ekonomicznej rodziny, oferowane jest wsparcie oraz pomoc w formie aktywizacji zawodowej dla żony oraz pełnoletniego syna wnioskodawcy, bowiem znalezienie zatrudnienia przez wyżej wymienionych członków rodziny daje realną możliwość poprawy sytuacji finansowej całej rodziny i spowoduje, że rodzina jest w stanie wykorzystać swoje możliwości dla zgromadzenia we własnym zakresie środków finansowych na zorganizowanie wspólnego rodzinnego wyjazdu wakacyjnego. Natomiast organ powinien uwzględnić potrzeby osób i rodzin jeżeli mieszczą się one w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 powyższej ustawy). Zdaniem organu nie oznacza to jednak, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby spełniającej wymogi do jego przyznania jest prawem bezwarunkowym i wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej będące dysponentami środków publicznych przeznaczonych na realizację zadań pomocowych. Dla przyznania pomocy społecznej istotna jest kwestia współdziałania osoby spełniającej warunki do przyznania świadczenia z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji bytowej. Obowiązek w tym zakresie ustawodawca wyraził w art. 4 ustawy stanowiącym, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Celem ustanowienia tego wymogu jest aktywizacja osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Chociaż sposób jego realizacji nie został przez ustawodawcę wyraźnie sprecyzowany, np. poprzez określenie pożądanych zachowań, to jednak przyjąć należy, że wiąże się on z wszelkiego rodzaju aktywnością podejmowaną przez uprawnionego do pomocy w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. W szczególności, jako współdziałanie należy rozumieć gotowość i chęć podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z przedstawionych przez niego uzasadnionych propozycji mających na celu poprawę tej sytuacji - wyrok WSA w Opolu z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Op 132/11. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 11 ust. 2 ustawy, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W niniejszej sprawie zarówno ustalenia dokonane przez pracownika socjalnego w trakcie wywiadu środowiskowego jak również twierdzenia skarżącego zawarte w odwołaniu od decyzji wskazują, że strona nie jest zainteresowana wyjściem z obecnej sytuacji. Wyjściem z trudnej sytuacji jaką jest bezrobocie i brak środków do życia jest w ocenie organu I instancji aktywizacja zawodowa żony skarżącego oraz jego pełnoletniego syna. Jednak K. S. nie wyraża gotowości do żadnej aktywizacji zawodowej, co potwierdza sam skarżący w odwołaniu podnosząc, że żona musi się nim opiekować z uwagi na jego niepełnosprawność i nie może podjąć pracy. Powyższe nie znajduje zdaniem organu potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, bowiem z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] marca 2010 r. wynika, że R. S. nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Celem jest bowiem usamodzielnienie rodziny i wyprowadzenie jej z systemu pomocy społecznej w czym ma dopomóc kontrakt socjalny. Jak wynika z akt sprawy rodzina od wielu lat pozostaje na utrzymaniu pomocy społecznej, a jej postawa wobec pokonania trudnej sytuacji finansowej jest bierna. Strona oczekuje, że to organ będzie zaspokajał jej wszelkie potrzeby a nie taki jest cel przyznawanej pomocy. Art. 4 ustawy o pomocy społecznej nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Natomiast brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź odmowa udzielenia świadczenia. W niniejszej sprawie zasadniczym argumentem podnoszonym przez organ I instancji uzasadniającym odmowę udzielenia świadczenia był brak współpracy wnioskodawcy w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej z organem pomocowym. Dodatkowo organ podnosi, iż skarżący nie rozliczył się z wcześniej przyznanego na ten cel świadczenia. Uznając, że organ pierwszej instancji wydając decyzję o odmowie przyznania żądanego świadczenia nie naruszył prawa, organ odwoławczy orzekł jak w sentencji zaskarżonej decyzji. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. S. przedstawiając w niej trudną sytuację swojej rodziny. Jednocześnie skarżący podnosi, iż nie zgadza się z twierdzeniami organu, iż nie rozliczył się z poprzednich wyjazdów wakacyjnych. Oświadcza, że jego żona bezskutecznie poszukiwała pracy, a obecnie nie może pracować bo musi opiekować się skarżącym, który takiej opieki wymaga, o czym świadczy zaświadczenie lekarskie, które przedłożył organowi. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2011 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2011 r. nie naruszają prawa. Podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. z 2009 r. Dz. U. Nr 175, poz. 1362, ze zm.). Ocena prawidłowości czyli zgodności z prawem rozstrzygnięcia Kolegium w sprawie będącej przedmiotem kontroli sądu wymaga w pierwszej kolejności odwołania się do zasad ogólnych zawartych w powołanej ustawie, w tym przede wszystkim do ustawowej definicji pomocy społecznej określonej w przepisie art. 2 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z przywołanej definicji jednoznacznie wynika, że pomoc społeczna ma jedynie na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Wskazać w tym miejscu również należy, że pomoc społeczna spełnia jedynie funkcję subsydiarną, wymagając współdziałania adresata i beneficjenta udzielanej pomocy. Zgodnie z art. 36 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna może przybrać postać świadczenia pieniężnego jak i niepieniężnego, a jedną z nich jest określony w art. 41 ustawy o pomocy społecznej specjalny zasiłek celowy, w ramach którego przewidziano możliwość przyznania bezzwrotnego świadczenia pieniężnego w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie, albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Jednakże rodzaj oraz zakres świadczenia, o które wnioskował skarżący, nie jest kwestią najistotniejszą dla rozwiązania sporu powstałego na tle wydanej w sprawie decyzji, bowiem istnienie potrzeby przyznania jakichkolwiek świadczeń z pomocy społecznej wymaga zbadania nie tylko posiadanych środków i dochodów, ale również całokształtu warunków życia osób chcących skorzystać z pomocy społecznej. Spełnienie bowiem przesłanek warunkujących przyznanie świadczeń pomocowych w niej określonych, tj. przykładowo bezdomności, ubóstwa, jak również wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w przepisie art. 41 ustawy o pomocy społecznej nie jest wystarczającym uzasadnieniem i jednocześnie gwarancją uzyskania przez wnioskodawcę świadczenia. Dodatkowo w przywołanej ustawie ustawodawca ustanowił obowiązek współdziałania osoby wnioskującej o przyznanie jej pomocy ze środków publicznych w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w której się znalazła. Powyższy obowiązek został przez ustawodawcę wyrażony wprost w przepisie art. 4 ustawy o pomocy społecznej, wedle którego każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych. Jednym z podstawowych celów określonych w ustawie o pomocy społecznej, o którym mowa w art. 4 wymienionej ustawy, jest aktywizacja świadczeniobiorców. Podkreślić należy, że pomoc przyznawana na gruncie ustawy o pomocy społecznej bez względu na jej rodzaj ma charakter jedynie przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących. Zatem obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej jest niezwykle istotny i dlatego też został wielokrotnie zaakcentowany w tej ustawie. Przepisy ustawy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji, co przesądza o pozostawieniu kwestii oceny postawy wnioskodawców w tym zakresie organom pomocowym. Jednocześnie przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe w jakich się znalazła w celu "wyjścia" wnioskodawcy z systemu pomocy społecznej i umożliwienia mu samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. W ocenie Sądu egzekucja od beneficjenta bądź potencjalnego beneficjenta pomocy społecznej obowiązku współdziałania jest istotna również z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą i społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia, o czym mowa w przepisach art. 11 i art. 106 ustawy o pomocy społecznej. Z przywołanych przepisów wynika bowiem bezsprzecznie, że organy pomocowe zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia po jego stronie woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek wymienionych w przywołanym przepisie, których wystąpienie pozwala na odmowę, przyznanie bądź wstrzymanie świadczeń. Wobec tego na organach obu instancji spoczywa obowiązek przeanalizowania również w tym aspekcie postępowania osoby domagającej się świadczenia na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Natomiast podkreślić należy, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej, oznacza to, że rozpatrując taką sprawę organ musi mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a stanowisko organu powinno zostać wyrażone w uzasadnieniu decyzji. Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd zauważa, iż z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że rodzina skarżącego jest objęta stałą opieką ośrodka pomocy społecznej nieprzerwanie od grudnia 2003 r. (skarżący otrzymuje zasiłek stały, zasiłki rodzinne na dzieci). Natomiast [...] letni studiujący syn otrzymuje stypendium w wysokości [...] zł). Córki skarżącego D. lat [...] i S. lat [...] są uczennicami [...], a syn studiuje w trybie niestacjonarnym co umożliwia im podjęcie zatrudnienia (choćby dorywczego) aby pomóc finansowo swojej rodzinie. Rodzina skarżącego nie ponosi też opłat mieszkaniowych, a z każdym rachunkiem zwraca się o dofinansowanie ze środków pomocy społecznej. Żona skarżącego nie skorzystała też z proponowanych jej form aktywizacji zawodowej, ponieważ jej zdaniem musi opiekować się skarżącym. Tymczasem z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] marca 2010 r. wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w J. wynika, że skarżący nie wymaga stałej opieki lub pomocy innej osoby. Natomiast zaświadczenia lekarskie przedłożone na rozprawie o odmiennej niż w powyższym orzeczeniu treści które zostały wystawione nie przez komisję lecz lekarza z J., do czasu zmiany treści orzeczenia o niepełnosprawności nie mogą stanowić dla organu podstawy do przyjęcia wprost, że skarżący wymaga opieki osoby bliskiej, tym bardziej, że ważność tych zaświadczeń już wygasła (wystawiono je [...] maja 2011 r. na rok). Sąd podziela takie stanowisko organu, że wyjazd rodziny i dzieci na wakacje nie stanowi niezbędnej potrzeby życiowej, tym bardziej w sytuacji, gdy propozycje wyjazdu na kolonie młodszych dzieci skarżący kategorycznie odrzucił. Skarżący nie może bowiem traktować opieki społecznej jako stałego źródła dochodów dla swojej rodziny oraz sposobu na zabezpieczenie jej wszystkich potrzeb, co słusznie podniosły organy rozpatrujące przedmiotową sprawę. Niezależnie zatem, czy słusznie czy też nie organy zarzuciły skarżącemu, że nie rozliczył się z nimi z udzielonej mu pomocy na wypoczynek letni rodziny w poprzednich latach, miały podstawę do odmowy przyznania takiego świadczenia obecnie, z tego powodu, że aktualnie rodzina jest w stanie poprawić swoją sytuację materialną chociażby przez podjęcie dorywczej np. (wakacyjnej pracy) przez dorosłego już syna. Jeszcze raz Sąd podkreśla, że celem pomocy społecznej jest pomoc rodzinie w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej) oraz wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb (art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji.