I SA/Wa 2426/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) sędzia WSA Przemysław Żmich asesor WSA Marek Maliński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 września 2023 r. nr KOA/4594/Op/23 w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 15 czerwca 2023 r. nr ŚOPS 4037.30.2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Katarzyny Rosłaniec kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. . Zaskarżoną decyzją z 25 września 2023 r., nr KOA/4594/Op/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania K. R. od decyzji Burmistrza Gminy [...] z 15 czerwca 2023 r., nr ŚOPS 4037.30.2023 w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzją z 15 czerwca 2023 r. Burmistrz Gminy [...] ustalił, że K. R. będzie ponosić opłatę za pobyt swojej babki w Domu Pomocy Społecznej w [...] - w kwocie 631,15 zł miesięcznie poczynając od 1 sierpnia 2022 r. Organ powołał przepisy art. 60 ust. 1 i 61 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2019, poz. 1507 dalej jako "ustawa") oraz wskazał, że w toku postępowania ustalił, iż do kręgu podmiotów zobowiązanych do partycypowania w płatności za pobyt w DPS M. N. należy mieszkaniec DPS, którego odpłatność wynosi 1397,82 zł jak również w pierwszej kolejności synowie K. N. oraz A. N.. W przypadku synów organ ustalił, iż ich dochód nie przekracza 300 % kryterium dochodowego ustalonego ustawą, dlatego odpłatności tej nie ponoszą, a kwota pozostała do zapłaty przechodzi na wnuczki K. R. oraz D. N.. Organ wskazał również, że poziom odpłatności został ustalony w wysokości różnicy pomiędzy kosztem utrzymania osoby przebywającej w DPS ustalonym na kwotę 4400 zł (zarządzeniem Starosty [...] z 13 lutego 2023 r. nr 3/2023), a opłatą wnoszoną przez osobę przebywającą w placówce z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z przepisu art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy. Powyższe wynikało z tego, że nie zawarto umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy. Zaproponowano zainteresowanej zawarcie umowy, jednakże nie wyraziła ona to zgody. Odwołanie od decyzji Burmistrza wniosła K. R.. Wskazała, że ostatni kontakt z babką miała w wieku 8 lat. Podała, że jej dochody nie pozwalają na ponoszenie odpłatności w kwocie ustalonej przez organ. Rozpoznając sprawę Kolegium przytoczyło treść przepisów art. 60 ust. 1 ustawy (dot. odpłatności za pobyt w dps), art. 61 ust. 1 ustawy (dot. kolejności osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty), art. 61 ust. 2 ustawy (dot. ustalania wysokości opłaty) i art. 61 ust. 2d i ust. 2e (dot. wysokości opłaty w przypadku odmowy zawarcia umowy i odmowy zawarcia umowy oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego). Kolegium wywiodło, że organ I instancji prawidłowo ustalił krąg osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty, jak i jej wysokość. Organ przeprowadził również wywiad środowiskowy oraz ustalił miesięczny dochód na osobę w rodzinie zainteresowanej (2431,15 zł), niekwestionowany przez odwołującą, który przekracza 300 % dochodu ustalonego przepisami, co oznacza, że prawidłowo ustalono kwotę odpłatności. Kolegium przytoczyło treść art. 64 ustawy dotyczącego zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej i wskazało, że zainteresowana może złożyć stosowny wniosek o zwolnienie, który będzie rozpatrzony w odrębnym postępowaniu. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie złożyła K. R.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów: 1. postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa, poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w postaci przeprowadzenia niewystarczającego postępowania dowodowego oraz błędne ustalenie, że A. N. nie kwalifikuje się do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej, ponieważ jego dochód w wysokości 719 zł jest niższy niż 300 % kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, gdy z informacji posiadanych przez skarżącą wynika, że osiąga on dodatkowy dochód z wynajmu mieszkania; 2. postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 9 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, w postaci braku zawarcia w decyzji organu I instancji informacji dotyczącej zwolnienia z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt M. N. w Domu Pomocy Społecznej, z jednoczesnym zawarciem w pouczeniu decyzji jedynie wzmianki o możliwości wniesienia odwołania od decyzji, co spowodowało dochodzenie przez skarżącą swoich praw w przedmiocie zwolnienia z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt M. N. w DPS wraz z odwołaniem od decyzji; 3. postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 w zw. z art. 103 § 3 kpa, poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji organu II instancji o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, w postaci braku zawarcia w uzasadnieniu decyzji odniesienia co do wniosku skarżącej o zwolnienie z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt M. N. w DPS zawarty w odwołaniu od decyzji organu I instancji; 4. prawa materialnego, tj. art. 64 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, gdy opłata została wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa, w sytuacji gdy z ugruntowanej i aktualnej linii orzeczniczej wynika, że przedmiotowy przepis ma zastosowanie zarówno w przypadku gdy opłata została ustalona w umowie, jak również w decyzji oraz wystarczy, że osoba zobowiązana została ustalona; co w rezultacie doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64 ust. 3 i 7 ustawy, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy z okoliczności faktycznych wynika, iż zobowiązana do ponoszenia odpłatności za pobyt M. N. w DPS skarżąca utrzymuje się z jednego wynagrodzenia (męża), a M. N. rażąco naruszyła obowiązki rodzinne względem skarżącej. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu skargi. Skarżąca wniosła także o przeprowadzenie dowodu z: a) oświadczenia skarżącej z 16 września 2022 r.; b) zbiorczego podsumowania księgi przychodów i rozchodów za rok 2022 i 2023; c) oświadczenia z 2 listopada 2023 r.; d) oświadczenia z 1 listopada 2023 r.; e) oświadczenia z 30 października 2023 r. celem wykazania: aktywnej próby dochodzenia swoich praw przez skarżącą w postaci złożenia wniosku o zwolnienie z odpłatności, utrzymywania się przez skarżącą i jej rodzinę z jednego źródła dochodu (działalności męża), który to dochód wystarcza jedynie na pokrycie bieżących kosztów życia, niewywiązywania się przez M. N. z obowiązków rodzinnych wobec skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, czemu pełnomocnik skarżącej nie sprzeciwiła się. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 ppsa, dopuścił dowód z załączonego do skargi odpisu oświadczenia skarżącej z 16 września 2022 r. na okoliczność złożenia przez nią wniosku o zwolnienie z odpłatności za pobyt babki w DPS. Pozostałe wnioski Sąd oddalił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Jak wynika z art. 61 ust. 1 ustawy obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Z kolei art. 61 ust. 2 ustawy reguluje kwestię wysokości opłat. Z treści przedstawionych przepisów wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy. Powstaje on od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej i zależny jest wyłącznie od kosztów miesięcznego utrzymania w domu pomocy społecznej oraz sytuacji dochodowej osoby objętej ustawowym obowiązkiem ponoszenia opłaty. Natomiast stosownie do art. 64 ustawy osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w sytuacjach wskazanych w treści tego przepisu. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że babka skarżącej została umieszczona w DPS w [...]. Skarżąca jako zstępna zobowiązana jest zgodnie z treścią wyżej powołanych przepisów do wnoszenia opłaty za pobyt M. N. w DPS. Natomiast przepis art. 64 ust. 1 ustawy przewiduje możliwość zwolnienia zarówno osób wnoszących opłatę (a więc osób, których obowiązek został już ustalony) jak i osób obowiązanych do wnoszenia tej opłaty (a więc osób w stosunku do których nie wydana została jeszcze decyzja administracyjna). Należy bowiem zwrócić uwagę na zmianę brzmienia art. 64 ustawy, która nastąpiła 4 października 2019 r. na mocy art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1690). Dodano wówczas, że z opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej mogą być zwolnione częściowo lub całkowicie zarówno osoby wnoszące opłatę, jak i osoby obowiązane do wnoszenia opłaty. Przepis ten w brzmieniu sprzed omawianej nowelizacji uprawniał do ubiegania się o uzyskanie zwolnienia z opłat jedynie osoby wnoszące opłatę. W wyniku zmiany brzmienia art. 64 ustawy prezentowany w orzecznictwie pogląd o ograniczeniu w tym przepisie kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o zwolnienie z opłaty do osób wnoszących opłatę stał się nieaktualny. Oznacza to, że strona obowiązana do wnoszenia opłaty może złożyć wniosek o zwolnienie z tej opłaty częściowo lub całkowicie w toku postępowania o ustalenie wysokości opłaty. Organ jest wówczas zobowiązany do orzeczenia o zwolnieniu z opłat w decyzji ustającej ich wysokość (por. wyroki: NSA z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 318/22, WSA w Krakowie z 22 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 169/24, WSA w Bydgoszczy z 19 lutego 2024 r., sygn. akt IV SA/Bd 848/23, WSA we Wrocławiu z 13 lutego 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 265/23). Oznacza to, że skarżąca w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt babki w DPS była uprawniona do ubiegania się o zwolnienie z opłat. Jak wynika z dopuszczonego w postępowaniu sądowym dowodu z oświadczenia z 16 września 2022 r. skarżąca wniosła o zwolnienie jej z ponoszenia odpłatności za pobyt babki w DPS. Powyższe wynika także ze znajdującego się w aktach administracyjnych pism skarżącej z 6 grudnia 2022 r. i 16 maja 2023 r. skierowanych do dyrektora Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], a także odwołania skarżącej od decyzji organu I instancji oraz postanowienia Burmistrza Gminy [...] z 1 lutego 2023 r., nr PS.4037.18.2012.EO. Złożenie przez skarżącą stosownego wniosku na etapie postępowania przed organem I instancji obligowało organ do jego rozpatrzenia. Wniosek taki został także ponowiony w odwołaniu. Nie ma podstaw do twierdzenia, że wniosek powinien być rozpatrzony dopiero po uprawomocnieniu się decyzji określającej wysokość odpłatności. Oznacza to, że organy naruszyły art. 64 ustawy. Wobec nierozpoznania wniosku skarżącej przedwczesne jest odnoszenie się przez Sąd do zarzutów dotyczących sytuacji materialnej jej rodziny. Wobec tego Sąd oddalił wnioski dowodowe złożone przez skarżącą dotyczące jej sytuacji materialnej i relacji z babką. Wskazać należy, że organ II instancji obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie oraz odnieść się do zarzutów odwołania. Wymogom tym organ odwoławczy nie sprostał. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się do przytoczenia rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji, przytoczenia treści przepisów oraz stwierdzenia, że organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił krąg osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności i wysokość opłaty skarżącej. Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji. Działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Nie spełnia tego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji (a tym bardziej jej brak) oraz ogólnikowe wskazanie, bez odniesienia się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wynikających z niego ustaleń, że organ odwoławczy podziela stanowisko organu I instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty i dowody zgromadzone w sprawie. Wobec tego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 kpa i art. 8 kpa. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn uznać należy, że organy naruszyły także przepisy postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, bowiem nie oceniły materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy skarżącej oraz nie dokonały istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń. Z wyżej wskazanych przyczyn Sąd, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa w zw. z art. 205 § 2 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 2 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.