I SA/Wa 2430/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nabycie przez Gminę L. z mocy prawa nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w obrębie S. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu wniosku W. S. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji komunalizacyjnej. Ponownie rozpatrując sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, iż w świetle przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia i gmina, która mienie to przejmuje, a postępowanie to dotyczy wprost interesu prawnego tych podmiotów. Inny podmiot może być stroną postępowania, ale tylko wówczas, gdy wykaże swój interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa tj. że skomunalizowane mienie stanowiło jego własność, czyli nie powinno ulec komunalizacji. Brak zaś wykazania się przez taki podmiot tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji, wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania w trybie nadzoru. Wojewoda wydając decyzję komunalizacyjną musi brać pod uwagę stan prawny nieruchomości obowiązujący w dniu jej komunalizacji. Minister podniósł, iż zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie wykazuje, by skarżąca posiadała w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej działki, a właścicielem jej był Skarb Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Gminy L. nr [...] z dnia [...] lutego 1976 r., którą orzeczono o przejęciu na własność państwa gospodarstwa rolnego M. i S. K., w skład którego wchodziła działka nr [...] (podzielona na działki nr [...] i nr [...], z czego działka nr [...] odpowiada skomunalizowanej działce nr [...]). Reasumując Minister uznał, iż skarżąca nie legitymuje się przymiotem strony, zdolnej do wszczęcia postępowania nadzorczego, w związku z czym organ zobligowany był do wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła W. S. zarzucając jej naruszenie: - art. 140 kodeksu cywilnego, - art. 7, 77 i 80 kpa, - art. 107 § 3 kpa, - art. 157 § 3 kpa, - art. 28 kpa. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie ustalenia interesu prawnego skarżącej. Skarżąca podniosła, iż jest następcą prawnym M. F., której rodzicami byli S. i M. K., których gospodarstwo rolne zostało w 1976 r. przejęte przez Skarb Państwa. Skarżąca swój interes prawny opiera na tym, że jest właścicielem działki nr [...] oraz współwłaścicielką działki nr [...], zaś tytuł własności do działki nr [...] skarżąca wywodzi z faktu spadkobrania po M. F. Zdaniem skarżącej spis inwentaryzacyjny został przeprowadzony wadliwie z uwagi na nieprawidłowe ustalenie powierzchni działki komunalizacyjnej, kosztem powierzchni działki stanowiącej jej współwłasność. Nadto spis inwentaryzacyjny nie został wywieszony w Urzędzie Gminy. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2010 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę L. prawa własności do nieruchomości położonej w obrębie S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część tej decyzji. Kwestionowana decyzja komunalizacyjna Wojewody została wydana w trybie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, wskazaną przez organ nadzoru było przyjęcie, że wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej W. S. nie ma przymiotu bycia stroną tak w postępowaniu komunalizacyjnym, jak również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Stosownie bowiem do treści art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Zasadnicze zatem znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma ustalenie, czy skarżąca posiada przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. W ocenie Sądu, w tej kwestii organ nadzoru dokonał prawidłowej oceny braku przymiotu strony po stronie wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Interes prawny ma charakter materialnoprawny, oparty więc na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co wskazać przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (art. 28 kpa). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej. Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W trybie tego przepisu, jeśli nie istniały powody dla wyłączenia przedmiotowego mienia z komunalizacji, organ ma obowiązek stwierdzenia nabycia jego własności przez właściwą gminę przy zaistnieniu warunków tym przepisem wymienionych. Decyzja, o której mowa jest decyzją deklaratoryjną – stwierdza bowiem nabycie przez gminę mienia w takim zakresie, w jakim przysługiwało ono Skarbowi Państwa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia i właściwa gmina, ponieważ postępowanie komunalizacyjne dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. W postępowaniu tym organ rozstrzyga bowiem kwestię nabycia własności mienia Skarbu Państwa przez właściwą gminę wraz ze wszystkimi obciążeniami i prawami osób trzecich (art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.). Aby uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest wskazanie jego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą się tytułem prawnorzeczowym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji takim, który komunalizacji stałby na przeszkodzie z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy. Skarżąca nie była stroną postępowania komunalizacyjnego. Nie legitymowała się też w dacie 27 maja 1990 r. jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości, która została skomunalizowana. Nie posiada zatem żadnego interesu prawnego – w rozumieniu art. 28 kpa – który warunkuje możliwość wszczęcia postępowania nadzorczego. Jak wynika z akt sprawy skarżąca nie kwestionuje tytułu własności Skarbu Państwa do działki nr [...] i przyznaje, iż wchodziła ona w skład gospodarstwa rolnego małż. K., przekazanego na Skarb Państwa w zamian za rentę. Skarżąca upatruje swój interes prawny w fakcie pozbawienia jej możliwości wykupu przedmiotowej działki bezpośrednio od Skarbu Państwa oraz w fakcie ustalenia powierzchni działki skomunalizowanej, kosztem powierzchni działki stanowiącej jej własność. Powyższe argumenty nie stanowią podstaw do przyjęcia, że posiada ona interes prawny do przedmiotowej nieruchomości podlegającej komunalizacji. Skomunalizowana działka nr [...] o pow. [...] m2 została utworzona po scaleniu między innymi z działki nr [...] przejętej na Skarb Państwa od M. i S. małż. K., decyzją Naczelnika Gminy L. Nr [...] z dnia [...] lutego 1976 r. Fakt ten potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy dokumenty m. in.: pismo z Urzędu Gminy L. z dnia [...] czerwca 2005 r., fragment mapy ewidencyjnej wsi S. z zaznaczoną działką nr [...], mapa podziałowa działki nr [...], fragment mapy ewidencyjnej wsi S. z zaznaczoną działką nr [...] przed podziałem, fragment mapy ewidencyjnej przed scaleniem, szkic wydzielenia działki dożywocia, wypis z rejestru gruntów z dnia [...] lutego 1976 r. Z powyższych dokumentów wynika, że działka nr [...] pochodzi z podziału działki nr [...] (po scaleniu), która została utworzona po scaleniu m.in. działki nr [...] przejętej przez Skarb Państwa od dziadków skarżącej (decyzja Naczelnika Gminy L. z dnia [...] lutego 1976 r. i wypis z rejestru gruntów z dnia [...] lutego 1976 r.). Działka nr [...] została podzielona na dwie działki [...] a działce nr [...] odpowiada obecnie działka nr [...] (k. 7 akt administracyjnych). Jeśli chodzi zaś o spór dotyczący przebiegu linii granicznej pomiędzy sporną nieruchomością a nieruchomością stanowiącą własność skarżącej (działka nr [...]) – co podniesiono w skardze, należy wyjaśnić, iż spór ten, jako spór cywilnoprawny, w przypadku braku możliwości jego ugodowego rozwiązania może być rozstrzygnięty jedynie przez właściwy sąd powszechny. W tym stanie faktycznym i prawnym Sąd orzekający uznał, że prawidłowa jest ocena organu nadzoru, iż skarżąca nie mając żadnego tytułu prawnego do skomunalizowanej działki – nie ma też interesu prawnego i tym samym nie ma przymiotu bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Oznacza to, że podniesione w skardze oraz piśmie uzupełniającym zarzuty dotyczące zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego uznać należy za nieuzasadnione. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy i wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy oraz przekonująco uzasadnił swoje decyzje zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.