I SA/Wa 2430/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 20 grudnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwów A. S. i E. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala sprzeciwy Zaskarżoną decyzją Nr [...] z [...] września 2019r. działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej jako kpa) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 z późn. zm., dalej jako ugn) Wojewoda [...] (dalej jako organ/wojewoda) uchylił decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2017 r. orzekającą o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, [...] na rzecz: E. S. i A. S. oraz zobowiązującej w/wym. osoby łącznie do zwrotu, na rzecz Miasta [...], zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...] zł. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, że decyzją z dnia [...] maja 1975 r. wydaną przez Naczelnika Urzędu [...] Wydział [...] znak [...] orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni [...] położonej [...]. Wywłaszczenia tego dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 dalej jako ustawa) zgodnie z decyzjami o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] października 1974 r. z przeznaczeniem pod budowę fabryk domów - [...]. Z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę [...] w 1997r. wystąpili W. i H. małż. S. a w 2015 r. ich spadkobiercy A. S. i E. S.. Ustalono, że działki nr [...] odpowiadały działkom o nr [...], a aktualnie grunt oznaczony w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] stanowi część działek ewidencyjnych o numerach [...]. Z porównania map ewidencyjnych i załącznika do decyzji lokalizacyjnej Nr [...] wynika, że niewielka część dawnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], oznaczona następnie jako działka ewidencyjna nr [...] położona była poza lokalizacją inwestycji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż w ocenie organu II instancji materiał dowodowy, na podstawie którego organ I instancji orzekł o zwrocie ww działek, jest niewystarczający a zapadłe orzeczenie - przedwczesne. Organ przywołał art. 137 ugn oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, wskazujący, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W nawiązaniu do ww wyroku organ przyjął, że w postępowaniu o zwrot nieruchomości, konieczne jest jednoznaczne ustalenie rzeczywistego celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy organ wskazał, że Starosta [...] stwierdził iż dawna działka ewidencyjna nr [...] położona była w granicach terenu objętego decyzją Nr [...] z dnia [...] października 1974 r. o lokalizacji inwestycji, określonej w tej decyzji jako "budowa Fabryki [...] na terenie położonym [...] przy czym ww decyzja lokalizacyjna Nr [...] została zmieniona wydaną dla Zjednoczenia Budownictwa [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r., znak [...], o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej dot. budowy Fabryki Domów [...] na terenie położonym [...]na południe od Fabryki [...], oznaczonych na załączniku graficznym Nr [...]. Zmiana decyzji Nr [...] spowodowała zmniejszenie granic terenów przeznaczonych pod realizację zadania inwestycyjnego określonego pierwotnie [...] a część działki [...] znalazła się poza terenem objętym decyzją Nr [...], nie mogła być zatem wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i celu tego na tej części wywłaszczonej nieruchomości nie zrealizowano. Zdaniem Wojewody [...] ww ustalenia są przedwczesne. Zakwestionował on odręczne naniesienie przez pracownika organu działki nr [...] na kopiach załączników graficznych Nr [...] do decyzji Nr [...] i decyzji Nr [...] i uznał, iż winno to być dokonane przez geodetę uprawnionego. Organ zarzucił też, że ustalenie Starosty, że sporna nieruchomość znajduje się poza ogrodzeniem terenu, na którym wybudowano ogół budynków i budowli fabryki domów, zostało dokonane w świetle aktualnego stanu jej zagospodarowania a nie w oparciu o stan zagospodarowania terenu w okresie wywłaszczenia i budowy fabryki domów. Organ zarzucił, iż organ I instancji nie zwrócił się np. do archiwów państwowych o dokumenty z procesu wywłaszczenia i budowy przyjmując założenie, że nieruchomość ta była poza lokalizacją określoną w decyzji gdy tymczasem faktyczne wykorzystanie działki, zgodnie z celem wywłaszczenia mogło nastąpić nawet przy zmniejszeniu granic lokalizacji. Wojewoda uznał także że zasadne zbadanie czy na ww działce nie powstała wówczas sieć urządzeń infrastruktury technicznej lub inne zagospodarowanie niezbędne do prawidłowego funkcjonowania fabryki. Wskazał w tym zakresie, iż budowa infrastruktury technicznej (nawet podziemnej), o ile jest funkcjonalnie powiązana z celem wywłaszczenia, a więc z obsługą fabryki, służy celom wywłaszczenia. (przywołał wyrok WSA z dnia 6 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1042/17). Wojewoda zaznaczył przy tym, że inwestycja polegająca na budowie fabryki domów była zaplanowana na dużym obszarze i wymagała długiego procesu realizacji, i uznał, że przy ocenie realizacji celu należy mieć na uwadze całe przedsięwzięcie inwestycyjne, które miało być zrealizowane na wywłaszczonym gruncie, a zatem i zaplecze budowy. Wreszcie organ podał, że wg pisma Delegatury BGN Urzędu [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., znajdującego się w aktach tożsamej sprawy zakończonej decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. [...] - działka ew. [...] znajduje się w poszerzonej ulicy [...] a w aktach kontrolowanej sprawy [...] brak jest dowodów wskazujących na to, że Starosta [...] podjął jakiekolwiek czynności w celu wyjaśnienia czy faktycznie działka ta kiedykolwiek znajdowała się lub znajduje w pasie ulicy. Wskazując na powyższe organ zastosował art. 138 § 2 kpa uznając, iż przeprowadzenie przez Wojewodę dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Zalecił 1) zlecenie uprawnionemu geodecie wyznaczenie granic nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania zwrotowego na szkicach stanowiących załączniki do decyzji lokalizacyjnych nr [...] i nr [...] z oznaczeniem aktualnej numeracji działek, 2) pozyskanie zdjęć lotniczych z okresu wywłaszczenia nieruchomości i budowy fabryki, a także zdjęcia z daty złożenia wniosku o zwrot, 3) zlecenie wytyczenia granic nieruchomości stanowiącej przedmiot wniosku na w/wym. zdjęciach lotniczych oraz wykonanie opisu zdjęć przez uprawnioną do tego osobę (geodetę lub fotogrametrę), która dokona analizy stanu zagospodarowania przedmiotowego terenu przedstawionego na zdjęciach i je profesjonalnie opisze. W ocenie organu w sprawie zaistniała konieczność zgromadzenia wiarygodnego materiału dowodowego, który pozwoli ustalić, jaki był stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości na dzień jej wywłaszczenia, w okresie budowy fabryki oraz na dzień złożenia wniosku o zwrot. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ zalecił też ustalenie czy sposób wydzielenia działek objętych wnioskiem o zwrot wskazuje na celowe wyznaczenie ich pod budowę i poszerzenie ulicy [...]. Stanowisko swoje organ rzeczowo uzasadnił. W sprzeciwach od ww decyzji kasatoryjnej skarżący A. S. i E. S. zarzucili organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ugn poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji kiedy w sprawie wydana została decyzja nr [...], zgodnie z którą nieruchomość znalazła się poza granicami inwestycji, na potrzeby, której nieruchomość została wywłaszczona, a zatem nie można mówić o zrealizowaniu jakiegokolwiek celu wywłaszczenia, co powinno skutkować jej zwrotem na rzecz dotychczasowych właścicieli; 2) art. 64 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ingerowanie przez organ w konstytucyjnie zagwarantowane prawo własności. Skarżący zarzucili organowi także naruszenie przepisów prawa procesowego: a) 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa poprzez niedokonanie oceny sprawy na podstawie całokształtu okoliczności z uwzględnieniem dowodów zgromadzonych przez organ I instancji, a w konsekwencji błędne uznanie, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że działki ewidencyjne o numerach [...] zostały wyłączone z lokalizacji przeznaczonej dla celów wywłaszczeniowych, w sytuacji gdy materiał dowodowy w sposób niebudzący wątpliwości potwierdza zasadność zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na ich rzecz (...) gdyż działki ewidencyjne o aktualnych numerach [...] znajdują się poza lokalizacją Wytwórni Elementów Wielkopłytowych [...] w likwidacji; b) 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 12 kpa poprzez niedokonanie w sposób kompleksowy oceny materiału dowodowego sprawy, a w konsekwencji błędne uznanie, że w sprawie konieczne jest zgromadzenie jeszcze innych dowodów, które nie tylko nie wyniosą nic nowego do postępowania, lecz również ich gromadzenie w sposób nieuzasadniony wydłuży czas ponownego rozpoznania sprawy; c) art. 136 § 1 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 12 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji gdy organ I instancji w sposób wyczerpujący przeprowadził postępowanie dowodowe w sprawie, a ww działki nie są potrzebne dla realizacji celów, na które pierwotnie zostały wywłaszczone, co zaś implikuje konieczność ich zwrotu. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu i zobowiązanie go do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. W odpowiedzi na sprzeciwy organ wniósł o ich oddalenie. Sąd zważył co następuje: Sprzeciw Sąd rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym a istota sprawy sprowadza się do oceny zaistnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa (art. 64d § 1 i 64 e ppsa). Oznacza to, że co do zasady Sąd nie bada sprawy pod kątem merytorycznym, ocenia jedynie, w kontekście istotnych dla wyniku sprawy przepisów prawa materialnego, zastosowanie decyzji kasatoryjnej w określonym stanie faktycznym sprawy. Dopuszczalność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia wymaga wystąpienia łącznie dwóch przesłanek: 1) naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz - stanowiącego konsekwencję tego naruszenia - 2) zaniechania wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art. 136 kpa. Użyte w art. 138 § 2 kpa określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy i nawiązuje do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co (zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Uwzględniając powyższe, Sąd uznał zarzuty sprzeciwów za niezasadne. Trzeba podkreślić przede wszystkim, że ocenie organu poddana została realizacja Fabryki domów sprzed czterech dekad. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt I OSK 1186/15 z 20 stycznia 2016 roku - dokonując oceny stanów faktycznych z przeszłości należy na nie spojrzeć nie tylko z punktu widzenia ówczesnych rozwiązań dotyczących instytucji wywłaszczenia, ale również z punktu widzenia obowiązujących wówczas zasad dotyczących realizacji określonych inwestycji. Warunkiem umożliwiającym rozpoczęcie procesu inwestycyjnego było wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji, natomiast już późniejsze rozwiązania szczegółowe dotyczące jej poszczególnych etapów były określane w planach realizacyjnych. W ww wyroku NSA wskazano przy tym, że w razie planowania dużej inwestycji takiej jak np. budowa osiedla mieszkaniowego nie można było ograniczać się tylko do budowy budynków mieszkalnych, gdyż inwestycja obejmowała również całą infrastrukturę tego osiedla w postaci: budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących a także takie obiekty jak: szkoły, przedszkola, żłobki, ośrodki zdrowia, ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny sportowe, rekreacyjne, tereny zieleni osiedlowej, sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze itp. Na etapie realizacji inwestycji tego rodzaju możliwa była zmiana planu realizacyjnego, a możliwości takiej zmiany nie można było wykluczyć w przyszłości (wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015r. sygn. akt I OSK 1044/14, z dnia 27 listopada 2014r. sygn. akt I OSK 846/13, wyrok NSA z 18 grudnia 2014r. sygn. akt I OSK 1417/13). Orzeczenie to winno dawać wskazówkę przy ocenie realizacji także innych dużych inwestycji, zwłaszcza jeśli ich obszar początkowo opiewał na około [...] gruntu a przy tym przy uwzględnieniu, że ww projekt został zrealizowany ponad czterdzieści lat temu. Zasadnie zatem w ocenie Sądu organ przyjął, że oceny skutków tej realizacji w kontekście aspektów wywłaszczenia i zwrotu wywłaszczonych nieruchomości – winno się dokonywać w odniesieniu do stanu faktycznego, jaki istotnie wiązał się z budową fabryki w określonym miejscu i czasie. Nie można bowiem wykluczyć, że z biegiem lat poszczególne elementy zrealizowanej przed wieloma laty inwestycji aktualnie przestały funkcjonować jako jej zorganizowana całość, ale nie oznacza to, że w danym czasie cel wywłaszczenia nie został osiągnięty. Zasadnie wobec tego organ przyjął, że w sprawie należy podjąć próbę oceny realizacji zamierzenia inwestycyjnego w konfrontacji z datą tej realizacji a zatem m.in. w oparciu o materiał archiwalny i zdjęcia lotnicze, a przy tym przy pomocy geodety z uprawnieniami zawodowymi – zwłaszcza, że, jak ustalił organ I instancji, poza zasięgiem lokalizacji znalazła się jedynie część [...]. Organ stanowisko swoje uzasadnił rzeczowo i punkt po punkcie wskazał, jakie jego zdaniem należy podjąć w tym zakresie czynności, a analiza przez niego dokonana nie budzi zastrzeżeń Sądu. Tego rodzaju postępowanie dowodowe winna cechować wyjątkowa skrupulatność, i racje w tym zakresie ma organ - zarzucając staroście, iż postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia w znacznym zakresie a nie jedynie częściowo. Zastosowanie w niniejszej sprawie art. 136 kpa celem uzupełnienia w/wym dowodów i materiałów, z uwagi na ich kluczową rolę w postępowaniu w przedmiocie zwrotu nieruchomości naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 kpa, na co zasadnie zdaniem Sądu zwrócił uwagę organ. Istotne jest przy tym, że na tym etapie sprawy ani organ, ani też Sąd rozpoznający niniejsze sprzeciwy, nie przesądzają jej wyniku. W kontrolowanej sprawie Sąd zobligowany był jedynie zbadać czy organ zasadnie zastosował art. 138 § 2 kpa, a zatem czy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia w znacznym stopniu, tj. w stopniu przekraczającym możliwości organu II instancji w ramach art. 136 kpa. Nie mogą być zatem uznane za zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego – gdyż prawa tego w decyzji kasatoryjnej organ nie stosował. Odnoszenie się do tych zarzutów, na tym etapie sprawy, Sąd uznał za przedwczesne. Skutkowało to oddaleniem sprzeciwów.