I SA/Wa 2430/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Bożena Marciniak (spr.) WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. G. i G. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz E. G. i G. G. solidarnie kwotę 100 (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] lipca 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu zażalenia E. G. i G. G., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], o odmowie wydania zaświadczenia. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z [...] kwietnia 2019 r. E. G. i G. G. wystąpili o wydanie zaświadczenia o przekształceniu z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...] w udziale związanym z własnością lokalu nr [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta lokalowa nr [...]. Postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. Prezydent [...] odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia powołując się na wątpliwości co do zgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym w zakresie użytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości i przysługujących im udziałów, wynikające z nieodpisania z ww. księgi udziałów z wiązanych z wyodrębnionymi lokalami. Zażalenie na ww. postanowienie złożyli E. G. i G. G. podnosząc, że zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego a stanowi jedynie potwierdzenie przekształcenia użytkowania wieczystego nieruchomości we własność. Postanowieniem z [...] lipca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie z [...] kwietnia 2020 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Kolegium uznało, że postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia odpowiada prawu. Istotnie analizując treść wpisów w księdze wieczystej ustalono, że od udziału przysługującego spółce "[...]" S.A. nie zostały odpisane udziały związane z wyodrębnionymi lokalami. Suma udziałów związanych z własnością wszystkich wyodrębnionych lokali w budynku oraz udziałów ujawnionych w księdze wieczystej nie stanowi jedności. Istotnie w świetle przepisów ustawy z 20 lipca 2018 r. zaświadczenie nie kreuje nowych praw, a jedynie stwierdza przekształcenie praw istniejących. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego (por. wyrok WSA w Opolu z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 116/18). Wprawdzie, w ocenie Kolegium, wskazane wyżej okoliczności nie mają wpływu na samo zdarzenie prawne przekształcenia. Niemniej w treści zaświadczenia należy określić "kształt" prawa, które podlega przekształceniu. Innymi słowy, konieczne jest określenie w treści zaświadczenia udziałów w prawie użytkowania wieczystego związanych z odrębną własnością danego lokalu w sposób bezsporny. Stosownie bowiem do art. 4 ust. 4 ustawy, w zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7 ustawy, i zasadach jej wnoszenia. Nieprawidłowe określenie rzeczonych udziałów będzie miało bezpośrednie przełożenie na błędne określenie wysokości wskazanej wyżej opłaty. Kolegium dodało, że po uporządkowaniu rozbieżności związanych z określeniem w treści księgi wieczystej wysokości przedmiotowych udziałów nie będzie przeszkód to wydania zaświadczenia żądanej treści. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Kolegium złożyli E. G. i G. G. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili: 1) naruszenie art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i ust. 4 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z 20 lipca 2018 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, podczas, gdy: - prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], dla której Sad Rejonowy dla [...] w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...], zabudowanej na cele mieszkaniowe przekształciło się w prawo własności tych gruntów z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019 roku, bowiem przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest wyłącznie budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, - wielkość udziałów współużytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości odpowiada wielkości udziałów we współwłasności tej nieruchomości, - zaświadczenie stanowi jedynie potwierdzenie przekształcenia użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019 r., - przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nastąpiło z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019 roku, a wydanie zaświadczenia jest jedynie potwierdzeniem przedmiotowego stanu, - zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego (nie tworzy nowego stanu prawnego), bowiem przekształcenie już nastąpiło. 2) naruszenie art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i ust. 4 w związku z art. 4 ust. 4, art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, podczas, gdy: - brak jest podstaw do przyjęcia, że istnieją wątpliwości co do zgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym w zakresie użytkowników wieczystych i przysługujących im udziałów, w tym w szczególności w zakresie udziałów skarżących, 3) naruszenie art. 217 § 2 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 218 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej, 4) naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez: - brak wątpliwości w zakresie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości i pobierania przez Miasto [...] opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste tej nieruchomości od każdego ze współużytkowników wieczystych nieruchomości w udziałach wynikających z wpisów w księdze wieczystej, - niewzięcie pod uwagę, że wnoszona roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała w dniu przekształcenia, - brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy przejawiający się brakiem pełnego i rzeczowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, - wydanie orzeczenia, które narusza zasady postępowania administracyjnego, - dowolne ustalenia faktyczne, skutkujące błędnym założeniem ab initio, że winna nastąpić odmowa wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Powołując się na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] - [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r., poz. 139, dalej jako "ustawa"). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Z kolei w myśl art. 1 ust. 2 ustawy, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub, 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Ponadto, zgodnie z art. 1a ustawy, jej przepisy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, o czym stanowi art. 4 ust. 2 ustawy. Zaświadczenie zawiera oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości (art. 4 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy). Powołane zaświadczenie jest zatem czynnością materialnotechniczną organu polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym, w myśl art. 218 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej zwanej "k.p.a., w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu. W konsekwencji takiej konstrukcji zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest więc dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W szczególności zaś nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna. W niniejszej sprawie powodem odmowy wydania wnioskowanego zaświadczenia była okoliczność, że suma udziałów związanych z własnością wszystkich wyodrębnionych lokali w budynku oraz udziałów ujawnionych w dziale [...] księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości gruntowej nie stanowi jedności. Analizując treść wpisów w ww. księdze wieczystej organy ustaliły bowiem, że od udziału przysługującego spółce [...] S.A. nie zostały odpisane udziały związane z wyodrębnionymi lokalami. Organ odwoławczy przyznał wprawdzie, że powyższe okoliczności nie mają wpływu na zdarzenie prawne przekształcenia. Niemniej, w ocenie Kolegium, w treści zaświadczenia należy określić "kształt" prawa, które podlega przekształceniu, a błędne określenie udziałów ma wpływ na błędne określenie rocznej opłaty przekształceniowej. Odnosząc się do powyższego stanowiska organu przypomnieć trzeba, że na gruncie ustawy z 20 lipca 2018 r. nie budzi wątpliwości, że aby możliwe było wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości musi ona być zabudowana budynkami wyłącznie mieszkalnymi, ewentualnie wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. W niniejszej sprawie organ nie kwestionuje, że powyższe przesłanki zostały spełnione. Kolegium samo przyznało bowiem, że powodem odmowy wydania zaświadczenia była okoliczność nie mająca wpływu na zdarzenie prawne przekształcenia. Pomimo jednak tego, że wskazywana przez organ odwoławczy okoliczność nie mieści się w dyspozycji przepisów ustawy z 20 lipca 2018 r. organ podał ją jako podstawę odmowy wydania zaświadczenia. Uznać zatem trzeba, że swoje stanowisko organ oparł na argumencie, który nie występuje w procesie wykładni art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. i wychodzi poza zakres językowego rozumienia tej normy. Jeśli zatem - jak w niniejszej sprawie – dane z ewidencji, wskazują na zabudowę nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] budynkiem mieszkalnym, to brak jest podstaw do odmowy wydania zaświadczenia. Ponadto, jak słusznie wskazali skarżący, w realiach niniejszej sprawy organy obu instancji nie uwzględniły danych będących w ich posiadaniu, przede wszystkim z ewidencji gruntów i budynków oraz księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla wyodrębnionego lokalu przy ulicy [...]. W powyższych dokumentach znajduje się bowiem informacja, że udział małżeństwa E. i G. G., który to udział związany jest z własnością wyodrębnionego lokalu nr [...], w prawie użytkowania wieczystego gruntu, na którym usytuowany jest budynek przy ul. [...], wynosi [...]. Zgodnie przy tym z zapisami znajdującymi się w powołanej księdze wieczystej nr [...] przedmiotowa księga została wyodrębniona z księgi wieczystej nieruchomości gruntowej (działki ewidencyjnej nr [...]), czyli z księgi wieczystej nr [...]. Wobec powyższego, Sąd uznał, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] zostały wydane z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. To z kolei doprowadziło do naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z 20 lipca 2018 r., poprzez jego niezastosowanie i niewydanie żądanego zaświadczenia, choć w świetle dostępnych organowi danych ewidencyjnych brak było podstaw do kwestionowania spełnienia przez przedmiotową nieruchomość pozytywnych przesłanek przekształcenia, a z akt nie wynika aby w stosunku do tej nieruchomości zachodziły okoliczności opisane w art. 3 ustawy, wyłączające ją spod działania jej przepisów. To zaś prowadzić musiało do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 tej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.