I SA/Wa 2431/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, , po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 13338 (trzynaście tysięcy trzysta trzydzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania Miasta [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2020 r. nr [...], którą orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość oznaczoną jako działki ewidencyjne o numerach [...] i [...] z obrębu [...], położone w W., dzielnicy [...], o łącznej pow. [...] m2, wydzielone pod poszerzenie drogi gminnej - ul. [...] oraz ul. [...] w wyniku podziału nieruchomości, dokonanego na wniosek jej właścicieli, uregulowane obecnie w księgach wieczystych o nr [...] oraz [...], które przeszły z mocy prawa na własność Miasta [...]; w pkt 2 o przyznaniu ustalonego odszkodowania na rzecz: W. C. w udziale jej przypadającym [...] części w kwocie [...] zł oraz J. C. w udziale jej przypadającym [...] części w kwocie [...] zł; w pkt 3 o zobowiązaniu Miasta [...] do zapłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Zaskarżona decyzja wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Ostateczną decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...] Prezydenta [...] zatwierdzono projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW [...] i KW [...], oznaczonej jako działka położona w W., dzielnicy [...] przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z obrębu [...], która stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2016 r. W wyniku podziału nieruchomości powstała m.in. działka ew. nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], przeznaczona pod poszerzenie drogi publicznej gminnej ul. [...] oraz nr ew. nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] przeznaczona pod poszerzenie drogi publicznej gminnej ul. [...], położone w W., w dzielnicy [...], które przeszły z mocy prawa na własność Miasta [...]. Wnioskiem z [...] grudnia 2016 r. współwłaścicielki nieruchomości W. C. i J. C. złożyły do Prezydenta [...] wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...], położone w W. Ponieważ prowadzone negocjacje nie doprowadziły do konsensusu w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania, zaistniała możliwość ustalenia go w trybie administracyjnym. Jako właściwym do załatwienia niniejszej sprawy wyznaczony został Starosta Powiatu [...], który zawiadomieniem z [...] września 2019 r. nr [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki. Decyzją z [...] kwietnia 2020 r. Starosta orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość oznaczoną jako działki ewidencyjne o numerach [...] i [...] z obrębu [...], położone w W., dzielnicy [...], o łącznej pow. [...] m2, wydzielone pod poszerzenie drogi gminnej - ul. [...] oraz ul. [...] w wyniku podziału nieruchomości, dokonanego na wniosek jej właścicieli, uregulowane obecnie w księgach wieczystych o nr [...] oraz [...], które przeszły z mocy prawa na własność Miasta [...]; w pkt 2 o przyznaniu ustalonego odszkodowania na rzecz: W. C. w udziale jej przypadającym [...] części w kwocie [...] zł oraz J. C. w udziale jej przypadającym [...] części w kwocie [...] zł; w pkt 3 o zobowiązaniu Miasta [...] do zapłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Miasto [...], wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z uwagi na istotne braki postępowania dowodowego. W ocenie [...] Starosta nie dochował należytej staranności w przeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie ustalenia czy w stosunku do ww. działek ewidencyjnej nr [...] i [...], nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) z uwagi na skutki jakie wywołuje art. 73 powołanej ustawy, kwestia ta w ocenie [...] ma charakter zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 ust 1 pkt 4 k.p.a., i powinna być jednoznacznie wyjaśniona przed potwierdzeniem, zasadności roszczenia odszkodowawczego wynikającego z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.). Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2020 r. W uzasadnieniu wskazał, że z akt sprawy wynika, iż negocjacje prowadzone pomiędzy Prezydentem [...] a byłymi właścicielkami nieruchomości, W. C. i J. C., nie doprowadziły do uzgodnienia wysokości odszkodowania. Uznał, że w sytuacji gdy strony nie doszły do porozumienia w kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym, zaistniała konieczność ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym. Stwierdził, że kluczową częścią materiału dowodowego w niniejszym postępowaniu jest operat szacunkowy, który tak jak każdy inny dowód w sprawie podlega ocenie organu tak I instancji, jak i organu rozpatrującego odwołanie od decyzji tego organu. Podkreślił, że nie można określić wysokości odszkodowania na podstawie innego dokumentu niż operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu właściwego do ustalenia wysokości odszkodowania. Wskazał, że w pierwszej kolejności z urzędu zbadał kwestię aktualności przyjętych przez Starostę dwóch operatów szacunkowych rzeczoznawcy majątkowego W. K. - uprawnienia nr [...] i uznał, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały jednoznaczne podstawy do stwierdzenia, że w okresie rozpatrywania ww. odwołania operat szacunkowy z [...] listopada 2019 r. sporządzony dla nieruchomości położonej w W. - dz. ew. nr [...] o pow. [...] m2, ul. [...] oraz operat szacunkowy z [...] listopada 2019 r. sporządzony dla nieruchomości położonej w W. - dz. ew. nr [...] o pow. [...] m2, ul. [...] nie straciły aktualności i mogą być uznane za dowód w sprawie w rozumieniu art. 75 i następnych k.p.a. Zdaniem organu analiza treści ww. operatów nie wykazała braków formalnych, wewnętrznych niespójności ani błędów obliczeniowych w sporządzonych wycenach, w tej sytuacji mogą one służyć za przydatny i wiarygodny dowód o wartości przedmiotowej nieruchomości. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił jednocześnie, że ocena operatu przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. Podobnie zdefiniowanie rynku, jego obszaru i analiza to wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. W związku z tym podniósł, że w sytuacji kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, to zawarta w skardze polemika z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się zaś do zarzutu podniesionego w odwołaniu Wojewoda wyjaśnił, że ostateczna decyzja Prezydenta [...] z [...] maja 2016 r. zatwierdzająca projekt podziału ww. nieruchomości stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2016 r., z tym dniem przedmiotowa nieruchomość przeszła z mocy prawa na własność Miasta [...] i ww. decyzja nie została wyeliminowana z obrotu prawnego do dnia wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym. Wskazał także, że regulacja wynikająca z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stanowi samodzielną podstawę prawną orzekania o przejściu z mocy prawa własności działek zajętych pod drogi publiczne, niezależną od regulacji wynikających z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podał, że obie te regulacje nie nakładają się na siebie, toteż jeśli działki zajęte pod drogi publiczne przeszły z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., to niezależnie od tego, czy wydana została decyzja deklaratoryjna wojewody potwierdzająca ten stan, podział nieruchomości dokonywany po tej dacie musi uwzględniać stan prawny powstały w wyniku zastosowania art. 73 powołanej ustawy. Na decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [...] zarzucając: 1. rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy w stosunku do osoby niemającej zdolności sądowej (skierowanie decyzji do osoby zmarłej), 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 3 i art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez: a) błędne orzeczenie o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w związku z błędnym przyjęciem przez Wojewodę [...], że organ prowadzący postępowanie nie miał obowiązku badać w ramach postępowania odszkodowawczego z art. 98 ust 3 ugn przesłanek wynikających z art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a tym bardziej uznać powyższej kwestii za zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. i wydać postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania, 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym naruszenie: art. 7, art. 8, art. 9 , art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy przez Wojewodę w sposób wszechstronny i wyczerpujący. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na skierowanie jej do J. C., która nie była już stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz o uchylenie w całości decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2020 r. z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 8, art. 9 , art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., a także w konsekwencji naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 98 ust. 3 i art. 98 ust. 1 ugn poprzez nie zbadania w toku postępowania odszkodowawczego przesłanek z art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną; ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na zasadność zarzutu skierowania kwestionowanej decyzji do osoby zmarłej. Jak wynika bowiem z akt sądowych, jedna z osób, których sytuacje prawną władczo kształtował organ (J. C. - współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości) zmarła przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Zmarła ona bowiem [...] czerwca 2020 r. Spadek po niej nabyły zaś osoby, które w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020 r. nie brały udziału (vide odpis skrócony aktu zgonu, k-10 akt sądowych oraz akt poświadczenia dziedziczenia z [...] września 2020 r. Rep [...] nr [...], k-21). Kodeks postępowania administracyjnego wprawdzie nie zawiera przepisów, które wprost regulowałaby kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej. Jednak zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, podzielany w pełni przez skład orzekający w sprawie, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ, który skierował decyzję do zmarłej strony prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06 Lex nr 505429, z 22 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 708/12 Lex nr 1452172). Jest to uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby można było mówić o postępowaniu administracyjnym, musi bowiem istnieć nie tylko organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia, ale również strona (strony), o prawach której organ ów orzeka w danym postępowaniu. Zdolność bycia stroną postępowania administracyjnego wiązać zaś należy (poza posiadaniem przez jednostkę interesu prawnego w sprawie) z przynależną jej zdolnością prawną. Tą z kolei, w przypadku osób fizycznych, ma każdy od chwili urodzenia (art. 8 k.c.). Kończy się ona natomiast z chwilą śmierci. W konsekwencji także, przysługujący osobie fizycznej status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., z chwilą jej śmierci wygasa. Nie ulega zatem wątpliwości, że J. C., jako osoba nieżyjąca (a więc niemająca zdolności prawnej), nie mogła być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do niej nie można było także prowadzić postępowania, ani skierować wydanej w nim decyzji. Skoro zaś do takiej sytuacji doszło, to należy przyjąć, że podjęte w przedstawionych okolicznościach faktycznych rozstrzygnięcie organu odwoławczego obarczone jest od dnia wydania wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkować musi stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.". Niniejsza decyzja o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod poszerzenie drogi gminnej w wyniku podziału nieruchomości, wydana na podstawie art. art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a, 3, 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skierowana został do wszystkich współwłaścicieli podzielonej nieruchomości. Ustalono w niej jedno odszkodowanie (pkt 1 decyzji) oraz rozdzielono zobowiązanie z tytułu tej opłaty na poszczególnych współwłaścicieli – stosownie do ich udziałów we współwłasności podzielonej nieruchomości (pkt 2 decyzji). Skoro zaś w wyniku jednolitego postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia niniejszego odszkodowania wydano jedną decyzję administracyjną skierowaną do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, to w sytuacji, gdy jeden z tych współwłaścicieli w dacie jej podejmowania nie żyje, a mimo to decyzja zostaje do niego skierowana, koniecznym jest jej eliminacja w całości, a nie w części, w jakiej skonkretyzowano w niej prawo zmarłego. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 1 w związku z art. 120 p.p.s.a. Mając na względzie, że zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, Sąd nie badał i nie odnosił się do merytorycznych zarzutów skargi, gdyż przed rozstrzygnięciem sprawy w sposób nieobciążony wadą nieważności byłoby to przedwczesne.