I SA/Wa 2432/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M. G. i J. J. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania J. J., decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2011 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto Z. prawa własności nieruchomości położonej w Z., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Pismem z 8 czerwca 2005 r. Burmistrz Miasta Z. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę Miasto Z. prawa własności nieruchomości położonej w Z., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2011 r. nr [...] stwierdził nabycie z 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę Miasto Z. prawa własności nieruchomości położonej w Z., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. J. podnosząc, iż w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) – zwanej dalej "ustawą" nieruchomości pozostające 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Minister ustalił, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] stanowiła 31 grudnia 1998 r. własność J. J., a zatem na wskazaną datę nie stanowiła własności Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Na podstawie umowy sprzedaży akt notarialny Rep. [...] z [...] stycznia 1999 r. współwłaścicielem tej nieruchomości została M. G. Zgodnie z wykazem zmian gruntowych przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] lipca 2009 r. pod nr [...], z działki nr [...] wydzielono m.in. działki nr [...] i nr [...]. Z załącznika do rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa [...] (Dz. U. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]) wynika, że ul. [...] i ul. [...] w Z. zostały zaliczone do kategorii dróg lokalnych miejskich. Natomiast zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy dotychczasowe drogi lokalne miejskie stały się drogami gminnymi z 1 stycznia 1999 r. Zdaniem Ministra, na fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] pod drogę publiczną - ul. [...] oraz działkę nr [...] pod drogę publiczną - ul. [...], wskazuje mapa uzupełniająca z projektem podziału działki nr [...], przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] lipca 2009 r. pod nr [...]. Zgodnie z uwagą znajdującą się na tej mapie granica podziału działki wyznaczona jest w odległości 1 m od północnego skraju asfaltu. Dodatkowo na mapie znajduje się adnotacja wskazująca, iż mapa odzwierciedla stan na 31 grudnia 1998 r. Jak wynika z treści pisma zarządcy drogi z [...] czerwca 2011 r. nr [...] oraz z [...] września 2011 r. nr [...] pas drogowy dróg gminnych przebiegał w odległości 1 m od północnego skraju asfaltu i obejmował pobocze. W ocenie Ministra, dokumenty te potwierdzają, że cała nieruchomość stanowiąca działki nr [...] i nr [...], zgodnie ze stanem na 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w pasie drogowym ul. [...] i ul. [...] w Z. Odnosząc się do przesłanki z art. 73 ustawy dotyczącej "władztwa" organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowym, dla udowodnienia władztwa należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok NSA z 14 listopada 2008 r., I OSK 147112007, LexPolonica 1972653). Udokumentowane władztwo winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności wskazujące na czym ono polega. Minister ustalił, że w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się umowa nr [...] z [...] listopada 1995 r. zawarta pomiędzy Zarządem Miasta Z., a Spółką "[...]" w Z. Na podstawie powyższej umowy w sezonie zimowym 1995 - 2000 r. miało być wykonywane zimowe oczyszczanie ulic. Wykonanie wymienionych zadań potwierdza wykaz jezdni i chodników objętych zimowym utrzymaniem w ramach uzgodnionego ryczałtu, którym objęte zostały ul. [...] i ul. [...]. Jak wynika z pisma zarządcy drogi z [...] czerwca 2011 r. nr [...] oraz z [...] września 2011 r. nr [...] technologia zimowego oczyszczania przewiduje, że usuwany z nawierzchni drogi śnieg i lód jest odkładany na poboczach, w tym przypadku na pas gruntu obejmujący pobocze o szerokości 1 m. W ocenie Ministra, powyższe dokumenty potwierdzają władanie publicznoprawne sporną nieruchomością zgodnie ze stanem na 31 grudnia 1998 r. Od decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] grudnia 2011 r. nr [...] J. J. i M. G. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podniosły, że opinia biegłego z 22 marca 1995 r. potwierdzała, że działka nr [...] była ogrodzona bramą i furtką, a droga nr [...] nie była zaasfaltowana. Zdaniem skarżących taki stan obowiązywał w dacie 31 grudnia 1998 r. Skarżące podały, że mapa geodezyjna z 27 sierpnia 2002 r. sporządzona przez L. K. nie była wykonana w obecności J. J., a teren ulic lokalnych naniesiony jest na drodze nr [...] i [...], a nie na działce nr [...]. Skarżące zauważyły, że droga gminna nr [...] nie posiadała chodników. Od 2003 r. była corocznie asfaltowana do granicy działki ewidencyjnej. W granicy ewidencyjnej stał płot z bramą od 1998 r., co potwierdza opinia biegłego sądowego, co świadczy o tym, że Burmistrz nie wykonywał na działce nr [...] władztwa. Skarżące podały, że 8 listopada 1998 r. skierowano wniosek o naprawę mostka oraz zaasfaltowanie. Na mapie którą dysponują z 11 lutego 1999 r. zaznaczone są granice działki nr [...]. W pkt A-B stał stary płot. Ogrodzenie to zostało zniszczone przez władze gminy. Skarżące kwestionują dokonanie pomiarów geodezyjnych bez ich obecności. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie. W piśmie z 17 stycznia 2012 r. J. J. podała, że Sąd Okręgowy w sprawie o sygn. akt [...] uznał zgłoszenie budowy ogrodzenia z murem z 8 listopada 1998 r. na działce nr [...], a nie na drodze nr [...]. W piśmie z 10 marca 2012 r. ustosunkowującym się do odpowiedzi na skargę skarżące wskazały, że błędne jest stwierdzenie geodety wskazujące, że granice podziału działki wyznaczono w odległości 1m od skraju asfaltu ulicy, ponieważ na drodze nr [...] nie ma wszędzie asfaltu. Skarżące wskazały, że wyrys z mapy ewidencyjnej z 7 kwietnia 1997 r. wskazuje, że most jest na działce nr [...]. [...] od którego 28 sierpnia 1998 r. J. J. kupiła całą nieruchomość wraz z mostem, domem i działką w granicy ewidencyjnej z działką nr [...] i [...]. Władztwo skarżącej potwierdza też plan zagospodarowania działki nr [...] i uchwała Nr [...] Rady Gminy z [...] listopada 1994 r. Władztwo to nie zostało naruszone w 1999 r. decyzją o warunkach zabudowy. Burmistrz nakazał rozbiórkę starego budynku, ale nie wnosił zastrzeżenia, że most i działki nr [...] i [...] są zajęte pod drogi osiedlowe, bez chodników z poboczem częściowo zaasfaltowanym. Skarżące kwestionują też dopisek na mapie dotyczący odzwierciedlenia stanu na 31 grudnia 1998 r. twierdząc, że nie wiadomo kto naniósł to stwierdzenie. Skarżąca J. J. uważa, że powoływana przez Ministra umowa z [...] listopada 1995 r. na odśnieżanie ulic [...] i [...] jest sfałszowana, ponieważ skarżąca nigdy nie zawierała umowy na odśnieżanie działki nr [...], lecz pisemnie sprzeciwiała się odśnieżaniu swojej nieruchomości. Śnieg z dróg był zwalany przez spycharki do [...]. W piśmie uzupełniającym skargę z 31 marca 2012 J. J. podała, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka "władztwa". Skarżąca podniosła, że zakupiła działkę nr [...] 28 sierpnia 1998 r. wraz z ogrodzeniem. 8 listopada 1998 r. wystąpiła o wybudowanie nowego obrodzenia wkoło granicy ewidencyjnej działki nr [...]. Ogrodzenie to zostało usunięte w 2000 r. Skarżąca wskazała, że sprawa o podział jej działki nr [...] toczyła się już. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wydało [...] sierpnia 2003 r. decyzję, której Burmistrz nie zaskarżył. Ponowne prowadzenie postępowania w tej samej sprawie narusza zatem przepisy Kpa i Kc. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. W niniejszej sprawie poza sporem jest to, że 31 grudnia 1998 r. właścicielem działki nr [...] w Z. była J. J. Nie budzi wątpliwości również to, że ulice [...] i [...] w Z. 31 grudnia 1998 r. miały status dróg lokalnych miejskich w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu wówczas obowiązującym. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do tego, czy 31 grudnia 1998 r. części prywatnej działki nr [...] były faktycznie zajęte pod drogi publiczne i czy wobec tego tymi częściami tej nieruchomości władała gmina miejska Z. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie zostały w sposób dokładny i wszechstronny wyjaśnione przesłanki "zajęcia" nieruchomości pod drogi publiczne i "władania" gruntem przez jednostkę samorządu terytorialnego. Z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika, że fakt zajęcia działki nr [...] pod drogi publiczne – ul. [...] i [...] oraz przestrzenny zasięg tego zajęcia ustalony został na podstawie mapy uzupełniającej z projektem podziału przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 2 lipca 2007 r. oraz oświadczeń Naczelnika Wydziału Drogownictwa i Transportu Urzędu Miasta Z. z 21 czerwca 2011 r. i 26 września 2011 r. Z dokumentów tych wynika, że działka nr [...] była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod jezdnie ulic [...] i [...] (gdzie położony był asfalt) i pobocze. Zastrzeżenia Sądu budzi jednak to, że organy obu instancji ustalając przesłankę o charakterze faktycznym dotyczącą "zajętości" nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] pod drogi publiczne, zupełnie pominęły stanowisko prezentowane w postępowaniu przez właścicieli gruntu J. J. i M. G. Ze znajdujących się w aktach sprawy pisma skarżącej J. J. z 16 listopada 2008 r. wynika, że droga publiczna nr [...] sięgała do granicy działki ewidencyjnej nr [...], która nie uległa zmianie zarówno przed jak i po jej zakupie przez J. J. w sierpniu 1998 r. W swych pismach (wniosek z 18 czerwca 2005 r.) J. J. wspomina także o tym, że działka nr [...] była ogrodzona (zgłoszenia ogrodzenia dokonano 8 listopada 1998 r.). Skarżąca (w żądaniu z 4 września 2006 r.) podaje też, że ogrodzenie to zostało zniszczone (rozebrane) przez osoby trzecie. Z pisma J. J. i M. G. z 17 kwietnia 2009 r. wynika, że pasy gruntu obejmujące działki nr [...] i [...] na 31 grudnia 1998 r. nie były zaasfaltowane, asfalt na drodze nr [...] położono 4 maja 1999 r. obok działki nr [...]. Skarżąca utrzymuje, że asfalt położono nawet na poboczu do granicy ewidencyjnej działki nr [...], co skutkowało wyrwaniem ogrodzenia na polecenie władz Gminy. Skarżąca zwróciła też uwagę na to, że Gmina Z. chciała nabyć pasy gruntu pod drogi publiczne w 2002 r. Ze skargi wynika, że w granicy ewidencyjnej działki nr [...] stał płot z bramą od 1998 r. (opinia biegłego sądowego). Do akt sądowych skarżące dołączyły kopię wyceny nieruchomości przy ul. [...], gdzie mowa jest o ogrodzeniu z siatki na słupkach drewnianych. Zdaniem Sądu, w sytuacji występowania sporu pomiędzy wnioskodawcą nabycia części działki nr [...] pod drogi publiczne w trybie art. 73 ustawy, a właścicielem tego gruntu w zakresie dotyczącym przesłanki "zajętości" nieruchomości pod drogi publiczne organ winien wyjaśnić to zagadnienie w taki sposób, aby stan faktyczny został ustalony przy udziale stron postępowanie oraz biegłego sporządzającego projekt podziału nieruchomości. Organ administracji posiada bowiem ku temu odpowiednie instrumenty procesowe (oględziny, rozprawa). W sprawach spornych celowym wydaje się też poszerzenie postępowania dowodowego o inne środki dowodowe (np. zeznania świadków). W niniejszej sprawie jest to o tyle istotne, że przedłożona przez biegłego uzupełniająca mapa podziału przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 2007 r. budzi wątpliwości co do jej wiarygodności. Z mapy tej ani z uwag na niej naniesionych nie wynika w oparciu o jakie fakty biegły przyjął taki, a nie inny stan "zajętości" części działki nr [...] pod drogi publiczne, co nie pozwala na odniesienie się do stanowiska zaprezentowanego przez biegłego przez organ oraz strony postępowania. Na egzemplarzu mapy uzupełniającej z projektem podziału widnieje umieszczony po jej sporządzeniu (nie wiadomo kiedy naniesiony i przez kogo) dopisek "Mapa odzwierciedla stan na 31.12.1998 r.", jednakże przeczy temu wskazany na mapie "Wykaz Zmian – Stary stan", który nie wskazuje na właścicieli gruntu na dzień 31 grudnia 1998 r., ponieważ wskazana na mapie M. G. nabyła udział w przedmiotowej nieruchomości 22 stycznia 1999 r. (akt notarialny Rep. [...]). Sąd zwraca także uwagę, że przed złożeniem wniosku w 2005 r. o nabycie części nieruchomości oznaczonej nr [...] w trybie art. 73 ustawy Burmistrz Miasta Z. podejmował próbę nabycia części przedmiotowego gruntu w innym trybie. Organ samorządowy prowadził postępowanie opiniujące podział działki nr [...], pod względem jego zgodności z ustaleniami planu miejscowego. Jak wynika z treści postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] postępowanie to toczyło się z urzędu, a celem podziału była realizacja celu publicznego (art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), co sugeruje, że Gmina miała zamiar nabyć grunt na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami o wywłaszczaniu nieruchomości. Wątpliwości Sądu budzi to, że mapa wykonana na potrzeby wcześniejszej sprawy podziałowej (w której podział miał uwzględniać przesłanki formalne – przepisy planu miejscowego z 1994 r. i wytyczone przez część graficzną planu linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu) odzwierciedla taki sam stan, jak mapa wykonana w sprawie o nabycie gruntu zajętego pod drogi publiczne (w której podział opiera się na przesłance o charakterze faktycznym – rzeczywistym zajęciu 31 grudnia 1998 r. nieruchomości pod pasy dróg publicznych). W ocenie Sądu, powyższe okoliczności świadczą o tym, że w niniejszej sprawie organy obu instancji nie ustaliły stanu faktycznego sprawy w sposób dokładny, nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Wobec tego Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Wojewoda [...] i Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydali decyzje z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, że dopiero prawidłowe wyjaśnienie przesłanki "zajęcia" nieruchomości pod drogę publiczną pozwoli na prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie przesłanki "władania" gruntem przez podmiot publicznoprawny, Sąd uznał za wadliwie ustaloną w niniejszej sprawie drugą z wyżej wymienionych przesłanek określonych w przepisie art. 73 ust. 1 ustawy. Wadliwość decyzji pierwszoinstancyjnej w części merytorycznej obligowała Sąd do uchylenia tej decyzji również w zakresie nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] rozważy zastosowanie w sprawie przepisu art. 89 § 2 Kpa, w tym czy celowe jest uzgodnienie na rozprawie stanowisk stron o sprzecznych interesach w zakresie zajęcia części nieruchomości pod drogi publiczne oraz przeprowadzenie rozprawy z uwagi na potrzebę wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, biegłych albo w drodze oględzin. W niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga m.in. czy w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] była ogrodzona w granicach ewidencyjnych, a jeżeli tak to jaki był zasięg przestrzenny tego ogrodzenia. Powyższe ustalenia pozwolą na wyjaśnić, czy pasy drogowe ul. [...] i ul. [...] urządzone były obok działki nr [...], czy też faktycznie zajmowały część tejże działki, a jeżeli tak to jaką. W zależności od poczynionych ustaleń organ wyjaśni sprawę w pozostałym zakresie. Swe ustalenia i ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przedstawi w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji. Mając to wszystko na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 15;3:, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.