I SA/Wa 2434/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. I SA/Wa 2434/14 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...] Minister Skarbu Państwa po rozpoznaniu odwołania Starosty Powiatu [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2008 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zabudowanej, położonej w Z. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], będącej we władaniu M., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2008 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...], własności wyżej opisanej nieruchomości uznając, iż sporna nieruchomość w dniu 1 stycznia 1999 r. stanowiła własność Gminy Z. Od powyższej decyzji odwołał się Starosta Powiatu [...] podnosząc, że Powiat [...] przejął z dniem 1 stycznia 1999 r. prowadzenie M. w Z., w związku z tym zachodzą przesłanki do nabycia przez powiat spornej nieruchomości. Ponadto Starosta Powiatu [...] zaznaczył, że przed Krajową Komisją Uwłaszczeniową toczy się postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] lutego 2008 r., dotyczące nabycia spornego mienia przez Gminę Z. Uwzględniając powyższy fakt Minister Skarbu Państwa zwrócił się z zapytaniem do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, na jakim etapie znajduje się postępowanie odwoławcze dotyczące decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2008 r. nr [...]. W odpowiedzi Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, pismem z 15 października 2008 r., przekazała informację, że decyzja Wojewody [...] nr [...] została uchylona, a sprawa przekazana została Wojewodzie [...] do ponownego rozpatrzenia. W dniu 27 listopada 2008 r. Minister Skarbu Państwa wystąpił do Wojewody [...] z zapytaniem, na jakim etapie znajduje się postępowanie dotyczące nabycia przez Gminę Z. spornej działki nr [...], będącej we władaniu M. . Mając powyższe na uwadze Minister Skarbu Państwa postanowieniem z [...] kwietnia 2009r. zawiesił postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z 7 marca 2008 r., nr [...] do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] postępowania dotyczącego nabycia przez Gminę Miasto Z. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości zabudowanej, położonej w Z. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], będącej we władaniu M. Pismem z 10 lutego 2014r. przesłano do Ministra Skarbu Państwa uwierzytelnioną kopię decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2013 r., nr [...], stwierdzającą nabycie przez Gminę Miasto Z. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha oraz odmawiającą stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto Z. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha. Mając na uwadze, iż zagadnienie wstępne jakim było wydanie decyzji Wojewody [...] zostało wyjaśnione, Minister Skarbu Państwa postanowieniem z [...] marca 2014r. podjął zawieszone postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2008 r. Minister wskazał, że stwierdzenie nabycia mienia z mocy prawa na podstawie ustawy z 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872 ze zm.) możliwe jest po spełnieniu określonych przesłanek wyrażonych w art. 60 ustawy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustaw reformujących z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Sporna nieruchomość stanowi mienie Skarbu Państwa, natomiast na dzień 31 grudnia 1998r. nie znajdowała się we władaniu jednostki organizacyjnej przejętej przez Powiat [...] tj. M. Powyższe wynika jednoznacznie z dokumentów zgromadzonych w sprawie m.in. wypisów z rejestru gruntów, jak również odpisu z księgi wieczystej nr KW [...]. Minister podkreślił, że brak formalnego władania nieruchomością oznacza, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała w nieformalnym posiadaniu M, a tym samym nie została spełniona podstawowa przesłanka z art. 60 ustawy. Pojęcia "władania" występującego w art. 60 ustawy z 13 października 1998 r. nie można, zatem oderwać od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą. Organ odwoławczy wyjaśnił, że faktyczne dysponowanie mieniem bez żadnego formalnego tytułu prawnego nie może być podstawą do zastosowania art. 60 ustawy, albowiem nie mieści się w pojęciu władania. Minister powołał wyrok Sądu Najwyższego z 4 grudnia 2002 r., sygn. akt III RN 206/01, w którym Sąd ten stwierdził, iż "nabycie ex lege prawa własności nieruchomości może dotyczyć tylko takiego rodzaju władztwa nad mieniem państwowym, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z nieruchomości zgodnie z wymogami prawidłowej gospodarki, czyli takich form władztwa nad mieniem Skarbu Państwa, które zawierało w sobie wiele cech dla wykonywania władztwa przez właściciela. Stanowisko takie zawarte zostało w wyroku WSA w Warszawie z 24 marca 2005r. (sygn. akt I SA/Wa 2076/03), gdzie stwierdzono, że "faktyczne dysponowanie mieniem, bez tytułu prawnego, nie może być podstawą do zastosowania art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ". Minister wskazał także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2006r. (sygn. akt I OSK 524/05), w którym Sąd stwierdził, iż nie można przyjąć, że zaistniały przesłanki do komunalizacji w trybie art. 60 ustawy z 13 października 1998 r., w sytuacji, gdy miało miejsce jedynie faktyczne korzystanie z części nieruchomości, bez formalnego tytułu prawnego do spornej nieruchomości, a posiadanie zależne nie stanowi "władania" w rozumieniu art. 60 ust. 1 ustawy. W końcowych wywodach organ wskazał, że Powiat [...] powinien rozważyć wystąpienie do właściwego miejscowo wojewody z wnioskiem o przekazanie spornej nieruchomości w trybie art. 64 ustawy z 13 października 1998 r., który dopuszcza możliwość nabycia mienia przez jednostkę samorządu terytorialnego wykonującej zadania na mieniu niebędącym w jej formalnym władaniu. Na decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] maja 2014 r. skargę złożył Powiat [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. mające wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną wykładnię oraz naruszenie prawa procesowego - art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 kpa, poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, nie ustalenie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób odpowiadający rzeczywistości, wadliwą ocenę materiału dowodowego, co w konsekwencji spowodowało brak istotnych dla strony ustaleń i wadliwe przyjęcie, że sporna nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998 r. nie znajdowała się we władaniu M. w Z. (przejętego przez Powiat Z.). Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powołał załączone do skargi: uchwałę nr [...] z [...] marca 1960 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Z. oraz protokół zdawczo-odbiorczy z [...] czerwca 1960 r. o przekazaniu w zarząd i użytkowanie parku im. gen. [...] - obecnie park im. [...] – oraz pałacyku (wówczas bez nazwy) położonego w parku im. gen [...], stanowiącego wyposażenie M. na wykonywanie jego zadań. Skarżący Powiat wyjaśnił, że sporna działka nie była przypisana, pod żadnym tytułem ani faktycznym ani prawnym innemu podmiotowi, aniżeli M. Zmiany w podziale administracyjnym kraju w 1975 r. skutkowały jedynie zmianą statusu M. - z miejskiego uzyskało status okręgowego - bez zmiany pozostało wyposażenie M. w majątek, w tym niezakłócone korzystanie ze spornej nieruchomości. Kolejne zmiany administracyjne jakie miały miejsce na dzień 1 stycznia 1999 r., poza zmianą nazwy i organu prowadzącego, nie zmieniły nic w sytuacji majątkowej M. Skarżący Powiat podkreślił, że M. od 1960 r. wykonuje swoje zadania na spornej nieruchomości, która w żadnym czasie nie należała do innego podmiotu, włada faktycznie sporną nieruchomością. Okoliczności tych nie wziął pod uwagę żaden, z organów rozpatrujących wniosek Powiatu [...]. Skarżący wskazał, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2008 r. nr [...] o komunalizacji na rzecz Gminy Z. spornej nieruchomości. W uzasadnieniu tej decyzji na str. 2 stwierdzono: "Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym mapy dla celów prawnych z dnia 17 marca 2004 r. (k-10) oraz odpisu z księgi wieczystej nr [...] (k-18) wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe), a na jej powierzchni znajdował się w tamtym czasie budynek M. w Z. otoczony parkiem. Nadto z opinii konserwatorskiej Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia 11 kwietnia 2001 r., która zdaniem organu odwoławczego winna być w rozpatrywanej sprawie respektowana - wynika, iż zabytkowy obiekt M. (willa [...]) wraz z otaczającym ją parkiem stanowią integralną całość (k-13). Niezależnie od tego w dniu 27 maja 1990 r., a tylko stan z tej daty może być rozważany w omawianym trybie, składniki budynkowe nie stanowiły odrębnego przedmiotu własności od gruntu, na którym były posadowione (art. 48 k.c.)". Fakty te, w ocenie skarżącego, miały istotne znaczenie dla postępowania prowadzonego przez skarżony organ, a zostały pominięte. Skarżący Powiat zarzucił, że Minister Skarbu Państwa oparł swoje rozstrzygnięcie na decyzji, która została uchylona, a stan faktyczny i prawny ukształtowany tą decyzją zmieniony. Organ nie uwzględnił decyzji Wojewody z [...] listopada 2013 r. nr [...], która inaczej orzekała co do spornej nieruchomości. W ocenie skarżącego organ w uzasadnieniu swojej decyzji nie ustalił, jaki stan faktyczny i prawny przyjmuje za podstawę swojego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wskazano wybiórczo tezy wyroków na poparcie rozstrzygnięcia bez wykazania, że mają one zastosowanie w tym konkretnym stanie faktycznym i prawnym. Organ II instancji podzielił ustalenia Wojewody [...], nie uwzględniając zmian faktycznych i prawnych jakie zaszły w tej sprawie w okresie od 7 marca 2008 roku, tj. od wydania decyzji Wojewody [...], którą utrzymał w mocy. Skarżący podniósł, że ustawa nie zawiera własnej definicji pojęcia "mienie" i "władanie". Pojęcia te zdefiniowane są w kodeksie cywilnym. Pojęcie "władanie" powodowało liczne rozbieżności interpretacyjne zarówno w praktyce organów administracji publicznej jak i orzecznictwie sądowym. Powołana ustawa zawiera przepisy o charakterze publicznoprawnym, regulujące kwestie wyposażenia nowo tworzonych jednostek samorządu terytorialnego w mienie mające służyć wykonywaniu przez nie ich publicznych zadań, to wówczas "władanie mieniem", o jakim stanowi art. 60 ustawy nie może być utożsamiane z pojęciem posiadania w ujęciu cywilnoprawnym. Takie stanowisko wynika też z wyroku WSA z 20 listopada 2013 roku sygn. akt I SA/Wa 1109/13, wyroku NSA z 24 lutego 2006 roku sygn. akt I OSK 5245/05. W ocenie skarżącego organ rozpatrujący sprawę dokonał błędnej wykładni przepisów prawa przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia skarżonej decyzji, przyjął bowiem, że wyposażanie w majątek nowo kreowanych jednostek samorządu ma umocowanie w instytucjach prawa cywilnego, a nie jest przejawem władczych uprawnień Państwa. W wyniku reformy administracyjnej powstawały nowe podmioty wykonujące zadania publiczne i właśnie do prawidłowej realizacji tych zadań koniecznym było wyposażenie je w majątek. Przekazanie zadań w zakresie, kultury i budynku muzeum "oderwanego" od gruntu na którym jest pobudowany, bez szczególnego uregulowania prawnego w tej mierze nie może mieć miejsca. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. Sąd, w trybie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "ppsa"), dopuścił i przeprowadził dowód z uchwały nr [...] i protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] czerwca 1960 r., załączonych do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Prawidłowo organ wskazał, z powołaniem się na orzecznictwo, że interpretację pojęcia "mienie będące we władaniu" o jakim mowa w art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., należy przeprowadzać nie tylko na podstawie przepisów o posiadaniu zawartych w Kodeksie cywilnym, lecz także w powiązaniu z aktami prawnymi regulującymi wykonywanie przez Skarb Państwa władztwa nad państwowym mieniem, do którego należą przede wszystkim nieruchomości. Skarb Państwa władał państwowymi nieruchomościami między innymi poprzez państwowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne w ramach takich instytucji prawnych, jak użytkowanie, zarząd, trwały zarząd. Dawało to posiadaczom tych praw możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, dokonywania zmian w zabudowie, wznoszenia nowych budowli, a także w ograniczonym zakresie rozporządzania nieruchomością, np. wynajmowanie lub jej wydzierżawianie. Przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało, aby M. przysługiwały wyżej wskazane prawa do gruntu. Otóż jak wynika ze złożonego przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego statutu M. (wówczas Okręgowego) zwierzchni nadzór nad nim sprawował Minister Kultury i Sztuki a bezpośredni Wojewoda [...], który zapewnia M. środki potrzebne na jego utrzymanie i rozwój ( § 3 statutu). Z kolei z § 17 statutu wynika, że M.prowadzi gospodarkę jako jednostka budżetowa. Dochody i wydatki Muzeum są budżetem państwa przez budżet terenowy Urzędu Wojewódzkiego w S. Jak wynika z powyższych regulacji M. nie miało samodzielności finansowej. Faktyczne władanie gruntem przez M.bez tytułu prawnego nie daje podstaw do ubiegania się uprawnienie z art. 60 ust. 1 ustawy. Oceny tej nie zmienia, załączona do skargi, uchwała Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Z. w sprawie zorganizowania M. z 16 marca1960 r. i protokół zdawczo- odbiorczy z 15 czerwca 1960 r., z których dowód Sąd dopuścił na rozprawie. Jak wynika z tych dokumentów prawa do gruntu przekazano na rzecz Prezydium Miejskiej Rady Narodowej , a nie na rzecz M. Z akt sprawy nie wynika aby przed 1 stycznia 1999 r. ( lub kiedykolwiek wcześniej) prawa te przysługiwały M. Należy zauważyć, że w dokumencie "Zestawienie zbiorcze majątku instytucji kultury na dzień 31.12.98 r." w rubryce majątek nieruchomy nie wykazano gruntu . Również w niniejszej skardze Powiat powołuje się na faktycznie władanie nieruchomością przez M. Chybione są więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy art. 60 ust.1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. Odnośnie zarzutu skargi, że organ nie uwzględnił decyzji Wojewody w przedmiocie komunalizacji, to zarzut ten jest chybiony. Wprawdzie organ I instancji orzekał, gdy nie była jeszcze wydana decyzja w przedmiocie komunalizacji, jednakże Minister Skarbu Państwa zawiesił postępowanie odwoławcze do czasu wydania ostatecznej decyzji komunalizacyjnej (z [...] listopada 2013 r. nr [...]), a następnie podjął zawieszone postępowanie. Niezasadne są także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 7,77 i 80 kpa. Organy obydwu instancji na podstawie zgromadzonych dowodów prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie w zakresie koniecznym dla jej rozstrzygnięcia i dokonały właściwej oceny prawnej. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w wyroku z mocy art. 151 ppsa.