I SA/Wa 2434/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, asesor WSA Nina Beczek (spr.), Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2023 r. sprawy ze skargi K.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 1 sierpnia 2022 r. nr SKO/4111/385/2022 w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 20 czerwca 2022 r. nr 30/2022 w zakresie dat wyrównania zasiłku pielęgnacyjnego; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce na rzecz K. T. kwotę 140 (sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce, po rozpatrzeniu odwołania K. T. , decyzją z 1 sierpnia 2022 r. nr SKO/4111/385/2022 utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy O. z 20 czerwca 2022 r. nr [...] orzekającą o przyznaniu K. T. zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 215,84 zł miesięcznie, na okres od 1.04.2022 r. do bezterminowo oraz o wyrównaniu zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1.04.2022 r. do 31.05.2022 r. w kwocie 431,68 zł. Powołując się na treść art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.), organ I instancji podkreślił, że orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane 27.05.2022 r., natomiast zasiłek pielęgnacyjny został przyznany od 1.04.2022 r., tj. począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła K. T. , która nie zgadza się z okresem wyrównania zasiłku pielęgnacyjnego, gdyż zasiłek wyrównawczy otrzymała tylko od 1.04.2022 r. do 31.05.2022 r. Skarżąca wnioskuje o wyrównanie zasiłku pielęgnacyjnego od pierwszego rozpatrzenia orzeczeniem nr [...] w dniu 3.01.2022 r. (data złożenia 3.12.2021 r.) wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Skarżąca wskazała, że odwoływała się dwa razy od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Po raz pierwszy odwołała się od orzeczenia nr [...] , które zostało utrzymane w mocy orzeczeniem z 10.03.2021 r. nr [...]. W orzeczeniu tym skarżąca nie zgodziła się z datą ustalenia niepełnosprawności, tj. od 4.03.2020 r., gdyż jej niepełnosprawność datowana jest od dnia 4.03.2022 r. Z tego powodu skarżąca ponownie stanęła przed Komisją Lekarską w Powiatowym Zespole d/s Orzekania o Niepełnosprawności w O. w dniu 27.05.2022 r. i uzyskała nowe orzeczenie (nr [...]) z poprawnie określoną datą niepełnosprawności, tj. 4.03.2002 r. Orzeczenie wydano na stałe. W związku z powyższym skarżąca wnosi o wypłacenie zaległego zasiłku pielęgnacyjnego za miesiące styczeń, luty i marzec. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium przytoczyło treść art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Kolegium podkreśliło, że termin wskazany w tym przepisie ma charakter terminu prawa materialnego, a to oznacza, że uprawnienie do otrzymania (wstecznie) zasiłku pielęgnacyjnego może zostać ukształtowane wyłącznie pod warunkiem dopełnienia w tym czasie czynności, dla której ów termin został przewidziany. Jego niezachowanie skutkuje zaś brakiem możliwości ubiegania się o przyznanie świadczenia od momentu złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Wydanie takiego orzeczenia jest zatem warunkiem koniecznym i otwiera drogę do złożenia wniosku w przedmiocie świadczenia, a od daty jego wydania liczy się termin, którego zachowanie warunkuje uzyskanie świadczenia od miesiąca złożenia wniosku o orzeczenie o niepełnosprawności. Każdorazowo wydane orzeczenie o niepełnosprawności otwiera bieg tego trzymiesięcznego terminu, a jego zachowanie daje uprawnienie do przyznania świadczenia od miesiąca, w którym złożono wniosek o wydanie tego właśnie orzeczenia o niepełnosprawności. Kolegium podało, że w przedmiotowym stanie faktycznym skarżąca 7.06.2022 r. złożyła do organu I instancji wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Do przedmiotowego wniosku dołączyła orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z 27.05.2022 r. nr [...], zgodnie z którym orzeczenie wydano skarżącej na podstawie wniosku z 27.04.2022 r. Przedmiotowe orzeczenie wydano na stałe, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 4.03.2002 r. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że organ I instancji właściwie zastosował przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych do stanu faktycznego sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej Kolegium wskazało, że skarżąca złożyła wcześniej tożsamy wniosek w dniu 14.02.2022 r. do organu I instancji o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności, do którego załączyła orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z 3.01.2022 r., zgodnie z którym orzeczenie wydano jej na podstawie wniosku z 3.12.2021 r. Przedmiotowe orzeczenie wydano do dnia 31.01.2027 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 4.03.2020 r. Od przedmiotowego orzeczenia skarżąca odwołała się do Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W., który decyzją z 10.03.2022 r. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. W międzyczasie, tj. 15.02.2022 r. skarżąca wycofała wniosek z 14.02.2022 r. o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności, a więc dzień po jego złożeniu. W związku z czym organ I instancji decyzją z dnia 15.02.2022 r. umorzył postępowanie o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Od decyzji tej skarżąca nie złożyła odwołania. W związku z czym Kolegium stwierdziło, że zarzuty dotyczące faktu złożenia wniosku w dniu 14.02.2022 r. są niezasadne i nie dotyczą przedmiotowego postępowania, bowiem postępowanie prowadzone z wniosku z 14.02.2022 r. jest odrębnym postępowaniem aniżeli to, w którym wydano zaskarżoną decyzję. Nie zgadzając się z powyższą decyzją Kolegium, K. T. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wyjaśniła, że pierwszy wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego cofnęła ze względu na złożone przez nią odwołanie od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 3.01.2022 r. Skarżąca nie zgodziła się z datą ustalenia niepełnosprawności w tym orzeczeniu, w którym ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 4.03.2020 r., podczas gdy jej niepełnosprawność datuje się od 4.03.2002 r., gdyż jest chora od urodzenia. Dlatego – jak podała skarżąca – wycofała pierwotny wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego aż do czasu wydania orzeczenia z prawidłowo ustaloną datą jej niepełnosprawności. Następnie, gdy skarżąca otrzymała nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności na stałe z 27.05.2022 r. z poprawną datą istnienia jej niepełnosprawności, tj. od 4.03.2002 r., złożyła wniosek o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego i wyrównanie od 1.01.2022 r. do 31.05.2022 r. Wskazała, że otrzymała wyrównanie zasiłku pielęgnacyjnego od 1.04.2022 r. do 31.05.2022 r., nie otrzymała natomiast wyrównania od 1.01.2022 r. Wniosła o przyznanie jej wskazanego wyrównania zasiłku pielęgnacyjnego za styczeń, luty i marzec 2022 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce wniosło o oddalenie skargi. Obecna na rozprawie w dniu 5 maja 2023 r. skarżąca i upoważniona do działania w jej imieniu matka E. T. , oświadczyła do protokołu rozprawy, że "córka musiała stawać ponownie na komisję kwalifikacyjną, bo był błąd w orzeczeniu co do daty powstania choroby. Zamiast roku 2002 był rok 2020. Teraz są dwa orzeczenia, oni to zmienili, a ja musiałam cofnąć wniosek, bo tak mnie pokierowali". Wniosła o zwrot kosztów podróży w wysokości 35 zł od osoby w jedną stronę i złożyła do akt sprawy dwa bilety w cenie 35 zł każdy za przejazd w dniu 5 maja 2023 r. z O. do Dworca Zachodniego w W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.), dalej jako "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w ramach wskazanych kryteriów wykazała, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji w zakresie okresu, za który przyznano wyrównanie zasiłku pielęgnacyjnego są dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Naruszają bowiem w tym zakresie przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa skutkuje koniecznością ich uchylenia we wskazanym zakresie. Kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, za jaki okres skarżącej przysługuje zasiłek pielęgnacyjny. Organy obu instancji przyjęły, że zasiłek przysługuje od 1 kwietnia 2022 r. – tj. od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności ustalonego orzeczeniem z 27 maja 2022 r. – podczas gdy skarżąca domaga się przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od stycznia 2022 r., tj. od pierwszego rozpatrzenia w dniu 3 stycznia 2022 r. wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, i to wokół tego żądania koncentruje się zasadniczy problem sprawy. Rozważając powyższe zagadnienie w pierwszej kolejności należy wskazać, że co do zasady prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, o czym stanowi art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jedynie w drodze wyjątku, w przypadku ustalania prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, ustawodawca umożliwił uzyskanie go z mocą wsteczną, wskazując jednak na konieczność dopełnienia warunku złożenia wniosku w określonym terminie. Wyjątek ów przewidziany został w art. 24 ust. 2a tej ustawy, który stanowi, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Warunkiem uzyskania świadczenia nie od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, lecz począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności, jest więc złożenie wniosku o przyznanie świadczenia w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności. Jak wynika z akt sprawy, pierwszy wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego skarżąca złożyła 14 lutego 2022 r. Do tego wniosku skarżąca dołączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 3 stycznia 2022 r. Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności w O., wydane na wniosek z 3 grudnia 2021 r. Orzeczenie to zostało wydane do 31 stycznia 2027 r. W orzeczeniu tym ustalono, że niepełnosprawność istnieje od urodzenia, zaś stopień niepełnosprawności datuje się od 4 marca 2020 r. Z uwagi na błędną datę ustalenia stopnia niepełnosprawności w tym orzeczeniu (powinien być rok 2002, a nie 2020), skarżąca odwołała się od tego orzeczenia i jednocześnie w dniu 15 lutego 2022 r. wycofała powyższy wniosek z 14 lutego 2022 r. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego aż do czasu wydania orzeczenia z prawidłowo ustaloną datą niepełnosprawności. Z uwagi na cofnięcie wniosku z 14 lutego 2022 r. Wójt Gminy O. decyzją z 15 lutego 2022 r. nr 10/2022 umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wymienionego wniosku. Od tej decyzji skarżąca odwołania nie złożyła. Otrzymała natomiast orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 10 marca 2022 r. Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności utrzymujące w mocy zaskarżone orzeczenie z 3 stycznia 2022 r. Skarżąca ponownie nie zgodziła się z datą ustalenia niepełnosprawności i z tego powodu na skutek wniosku z 27 kwietnia 2022 r. jeszcze raz stanęła przed Komisją Lekarską w Powiatowym Zespole d/s Orzekania o Niepełnosprawności w O., uzyskując nowe orzeczenie z 27 maja 2022 r z poprawnie określoną datą niepełnosprawności 4 marca 2002 r. Orzeczenie to wydano na stałe. W związku z uzyskaniem 27 maja 2022 r. orzeczenia określającego prawidłową datę niepełnosprawności, skarżąca ponownie wystąpiła z wnioskiem z 7 czerwca 2022 r. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności, domagając się przyznania zasiłku od stycznia 2022 r., tj. od pierwszego rozpatrzenia w dniu 3 stycznia 2022 r. wniosku z 3 grudnia 2021 r. dotyczącego wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Oceniając zgodność z prawem wydanych w sprawie decyzji w świetle całokształtu okoliczności sprawy, należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że pierwsze orzeczenie z 3 stycznia 2022 r. o stopniu niepełnosprawności zostało wydane do 31 stycznia 2027 r. Drugie zaś orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 27 maja 2022 r. zostało wydane na stałe. Żadne z tych orzeczeń nie utraciło ważności i żadne z nich nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Drugie orzeczenie nie przerwało funkcjonowania w obrocie prawnym pierwszego orzeczenia. Kwestią sporną w nich był jedynie rok, od którego datuje się ustalony stopień niepełnosprawności (zamiast wpisania roku 2002, jak wskazywała skarżąca, organ orzekający o stopniu niepełnosprawności wpisał błędny rok 2020). W tych okolicznościach należy przyjąć, że orzeczenie z 27 maja 2022 r. jest kontynuacją poprzedniego orzeczenia z 3 stycznia 2022 r., które jedynie go koryguje w zakresie błędnej daty ustalenia stopnia niepełnosprawności. Oznacza to, że w momencie złożenia pierwszego wniosku z 14 lutego 2022 r. skarżąca przedłożyła ważne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 3 stycznia 2022 r., wydane na wniosek z 3 grudnia 2021 r., które nadal pozostaje w obrocie prawnym. Mając zaś na uwadze treść art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w którym ustawodawca przesądził, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego przysługuje osobie, która legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności i która w okresie trzech miesięcy licząc od dnia wydania któregoś z tych orzeczeń złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia, oraz że prawo to ustalane jest z mocą wsteczną począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, należało przyjąć, że skarżąca spełniła wszystkie te warunki i istniała możliwość przyznania skarżącej wyrównania zasiłku pielęgnacyjnego od 1 grudnia 2021 r. Niezależnie od powyższego Sąd ma na uwadze, że postępowanie zainicjowane wcześniejszym wnioskiem z 14 lutego 2022 r. o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego zostało umorzone decyzją z 15 lutego 2022 r. ze względu na cofnięcie wniosku przez skarżącą, jednakże jak wynika z oświadczenia skarżącej złożonego do protokołu rozprawy, skarżąca cofnęła wniosek, bo tak nią pokierowano. Przyjąć więc należy, że ktoś polecił skarżącej cofnięcie wniosku, w przeciwnym razie najprawdopodobniej skarżąca sama z siebie tego by nie uczyniła. Faktem jest, że powołana decyzja, która – co jest bezsporne – funkcjonuje nadal w obrocie prawnym, jako decyzja ostateczna w związku z niewniesieniem od niej odwołania. Niewątpliwie na gruncie obowiązującego systemu administracyjnego prawa procesowego nie ma prawnych możliwości wielokrotnego rozstrzygania tej samej kwestii, tj. wydania dwóch decyzji w tej samej sprawie. Prowadzenie bowiem postępowania w sprawie, w której zapadło już rozstrzygnięcie, prowadziłoby do wydania decyzji obarczonej wadą dającą podstawy do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa (tzw. res iudicata). O naruszeniu res iudicata decyduje jednak istnienie tożsamości obu spraw. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie, tożsamość ta będzie istniała jedynie wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Zgodnie z powołanym wyżej art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczenia ustala się, począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Kwestia ta, ściśle uzależniona od woli strony oraz mająca charakter techniczny, nie ma jednak żadnego wpływu na rozumienie pojęcia tożsamości sprawy. Początek okresu zasiłkowego nie jest elementem konstrukcyjnym prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i stanowi on jedynie konsekwencję działania strony. W kontrolowanej sprawie, z uwagi na jej charakter i okoliczności, wyrównanie zasiłku pielęgnacyjnego powinno być przyznane od miesiąca, w którym złożono wniosek o wydanie pierwszego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, tj. od 1 grudnia 2021 r., które wydane zostało na okres, który jeszcze nie upłynął, zaś kolejne orzeczenie z 27 maja 2022 r. wydane zostało na stałe i jedynie koryguje błędną datę ustalenia stopnia niepełnosprawności w orzeczeniu z 3 stycznia 2022 r. i jest jego kontynuacją. Rozpatrując sprawę ponownie w zakresie daty początkowej wyrównania zasiłku pielęgnacyjnego, organ I instancji przyzna skarżącej zasiłek pielęgnacyjny od 1 grudnia 2021 r., tj. począwszy od miesiąca, w którym skarżąca złożyła pierwszy wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności rozpatrzony błędnym co do daty ustalenia umiarkowanego stopnia niepełnosprawności orzeczeniem z 3 stycznia 2022 r. skorygowanym następnie orzeczeniem z 27 maja 2022 r. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy, przy czym na sumę kosztów zasądzonych w punkcie 2. sentencji wyroku składa się kwota wykazanych kosztów przejazdów na rozprawę i w stronę powrotną strony i jej pełnomocnika w wysokości 140 zł [35 zł x 2 = 70 zł (koszty w jedną stronę) + 35 zł x 2 (w stronę powrotną) = 140 zł].