I SA/Wa 2435/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Tadeusz Nowak Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. C. i R. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia[...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [..] sierpnia 2013r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012r. oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w B. z dnia [..] marca 1974r. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją Naczelnika Powiatu w B. z dnia [...] marca 1974r. nr [...] wydaną na podstawie przepisów dekretu z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. nr 39, poz. 174) orzeczono o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, położonego na terenie wsi G., zapisanego w rejestrze pomiarowo-klasyfikacyjnym na nazwisko I. C. Wnioskiem z dnia 11 maja 2010r. M. C. – następca prawny I. C. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww decyzji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Powiatu w B. z dnia [...] marca 1974r. w części dotyczącej udziału wynoszącego ½ części w prawie własności nieruchomości oznaczonej działką nr [...] oraz stwierdził, że ww decyzja w części dotyczącej udziału wynoszącego ½ części w prawie własności działki nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] została wydana z naruszeniem prawa, nie stwierdził jednak jej nieważności w ww części z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. Okolicznością, która wskazuje zdaniem Wojewody, że kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa jest fakt, że postępowanie zakończone tą decyzją prowadzone było w stosunku do osoby zmarłej. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli M. C. i Nadleśniczy Nadleśnictwa W. Rozpatrując sprawę niniejszą Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podniósł, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że gospodarstwo rolne o pow. [...] ha, położone we wsi G., zapisane w rejestrze pomiarowo-klasyfikacyjnym na nazwisko I. C. przejęte zostało na własność Państwa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U nr 39, poz. 198 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ww ustawy gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reforma rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. W myśl zaś § 1 ust. 1 ww rozporządzenia za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Z kolei zgodnie z § 2 przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa następuje bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Organ nadzoru ustalił, że w aktach sprawy znajduje się protokół sporządzony dnia 18 października 1973r. w celu ustalenia stanu faktycznego przedmiotowego gospodarstwa który wskazuje, że zostało ono opuszczone przez następców prawnych byłego właściciela w latach 70-tych. Z treści ww protokołu wynika, że I. C. zmarł w 1958r., a jego żona N. C. zmarła w roku 1965, część gruntów wchodzących w skład przedmiotowego gospodarstwa użytkował w latach 1965 – 1970 syn byłego właściciela J. C., który jednak w roku 1970 wyjechał do B. celem podjęcia pracy zarobkowej. J. C. część należących do niego gruntów sprzedał, a w użytkowanie części gospodarstwa weszli miejscowi rolnicy, jednak większość gruntów leżała odłogiem. W ocenie Ministra powyższe informacje jednoznacznie wskazują na to, że ww nieruchomość stanowiła gospodarstwo opuszczone, które podlegało przejęciu na rzecz Państwa w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z 13 lipca 1957r. Minister wskazał, że bezdyskusyjny pozostaje fakt, że I. i N. C. zmarli kilka lat przed wydaniem kwestionowanej decyzji, jednakże wbrew stanowisku zawartemu w decyzji Wojewody [...] postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] marca 1974r. nie zostało wszczęte w stosunku do osoby zmarłej, bowiem decyzja ta została skierowana do J. C. będącego następcą prawnym zmarłego I. C.. W związku z powyższym zdaniem organu nadzoru brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Minister dodał, że nie uczestniczenie przez którąś ze stron w postępowaniu administracyjnym, w którym ma ona interes prawny może stanowić podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. C. i R. C. podnosząc, że przedmiotowe gospodarstwo nie było opuszczone, ponieważ większość gruntów stanowiły lasy, a grunty pod uprawy rolne były użytkowane przez miejscowych rolników. Ponadto w ocenie skarżących dowodem na to, że gospodarstwo nie było opuszczone jest to, że zostało ono przejęte bez jakichkolwiek zobowiązań, bo wszystkie podatki i opłaty były na bieżąco opłacane. Skarżący wskazali także, że w dniu wydania kwestionowanej decyzji nieżyjący I. C. występował jako właściciel i strona w sprawie przejęcia gospodarstwa, nie zostali zaś o niej powiadomieni jego pozostali spadkobiercy. Skarżący zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wnieśli o jej uchylenie oraz stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] marca 1974r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 5 maja 2014r. skarżący R. C. podtrzymał stanowisko zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, ze sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, ze zgodnie z art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Postępowanie prowadzone w trybie nieważnościowym na podstawie art. 156 § 1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 ww. ustawy, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Z powyższego wynika też, że postępowanie to stanowi wyjątek od ww. zasady trwałości decyzji - zatem niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych w tym przepisie. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest zatem kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez art. 156 § 1 kpa (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia - odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród ww. przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa - ustawodawca wskazał także "rażące naruszenie prawa" (pkt 2 ww. § 1). W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że naruszenie może być uznane za rażące, gdy jest ono oczywiste i koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W wyniku, tego naruszenia powstają zatem skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym nie wystarczy samo tylko stwierdzenie o tym, że doszło do takiego naruszenia prawa. Organ zobowiązany jest do wykazania, że uchybienie jakim dotknięta jest kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, ma charakter kwalifikowany i stanowi rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. Tylko wówczas treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią zaprzeczenie stanu prawnego. Reasumując z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa, a jedynie dyskwalifikujące decyzję w takim stopniu, iż niezbędne jest zniweczenie wszelkich jej następstw, w taki sposób, jakby gdyby od początku nie została wydana. W postępowaniu nieważnościowym organ ogranicza się do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, poczynionych w toku i na gruncie zwykłego postępowania. Oznacza to badanie ostatecznie zakończonej sprawy, na gruncie wyłącznie zgromadzonego tam materiału dowodowego, pod kątem naruszenia norm materialnych oraz procedury uregulowanej w kpa, a także przepisów o charakterze procesowym zawartych w regulacjach obejmujących prawo materialne. Podstawą przejęcia przedmiotowego gospodarstwa stanowiącego nieruchomość rolną o powierzchni [...] ha, położoną we wsi G., były przepisy art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającą ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 32, poz. 161) oraz § 1 pkt 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198). Stosownie do art. 2 ust. 1 ww. ustawy gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Powołane zaś rozporządzenie stanowiło, że za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. W niniejszej sprawie bezsporny jest fakt, iż organ dysponował skromnym materiałem dowodowym dotyczącym przejęcia przedmiotowej nieruchomości na własność Państwa - lecz istniejące dowody jednoznacznie wskazują, że gospodarstwo rolne było opuszczone. Nikt w nim nie mieszkał, a ponadto jego większa część nie była uprawiana oraz poddawana właściwym zabiegom agrotechnicznym. Fakt niezamieszkiwania w tym gospodarstwie właściciela lub jego małżonka albo dzieci lub rodziców jest ewidentny i w zasadzie nie był kwestionowany przez skarżących, którzy tylko podnosili, że grunty były uprawiane przez miejscowych rolników. Dopiero na rozprawie skarżący R. C. podniósł, że część przedmiotowego gospodarstwa była użytkowana przez córkę I. C., co jednak w ocenie Sądu jest okolicznością podniesioną wyłącznie na użytek niniejszego postępowania. Zauważyć bowiem należy, że w toku całego postępowania administracyjnego nie była ona zgłaszana przez strony postępowania. Również ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wyraźnie wynika, że przedmiotowe gospodarstwo nie było uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym. Nieistotne jest zdaniem Sądu, że przeważającą część przejętego gospodarstwa stanowiły lasy, choć one też wymagają pewnych zabiegów, chociażby pielęgnacyjnych, ale istotny jest fakt, czy grunty rolne były uprawiane i to we właściwy sposób. Zdaniem Sądu zasadnie organ uznał, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że członkowie rodziny poprzedniego właściciela nie zamieszkiwali w przedmiotowym gospodarstwie już od 1970r. Gospodarstwo to użytkowali tylko bezumownie okoliczni rolnicy. Natomiast żeby potraktować gospodarstwo nie jako opuszczone, tylko użytkowane przez innych za zgodą właściciela, konieczne było zawarcie przez właściciela gospodarstwa z tymi użytkownikami umowy cywilnoprawnej (użytkowania lub dzierżawy), których w materiale dowodowym przedmiotowej sprawy nie ma. O spełnieniu obu przesłanek dotyczących przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa - jako opuszczonego – świadczą zapisy protokołu z dnia 18 października 1973r., z którego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że przedmiotowe gospodarstwo było opuszczone w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. i rozporządzenia wykonawczego z dnia 5 sierpnia 1961r. Istotne w sprawie jest, że J. C. -następca prawny I. C. został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa opuszczonej nieruchomości rolnej położonej we wsi G., w którym zawarto pouczenie, że jeżeli nie wyraża zgody należy złożyć wyjaśnienie na piśmie w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia. Powyższe zawiadomienie doręczone zostało adresatowi w dniu 28 marca 1974r. na adres zamieszkania w B.. W aktach sprawy brak jest odpowiedzi ze strony J. C. Ponadto w aktach sprawy znajduje się dowód ogłoszenia z dnia 20 grudnia 1973r. o wszczęciu postępowania w sprawie przejęcia przedmiotowego gospodarstwa, z którego wynika, że było ono wywieszone w Urzędzie Gminy w dniu 15 stycznia 1974r. jak również w lokalu Prezydium GRN w G. w okresie od dnia 2 stycznia do dnia 16 stycznia 1974r. Podsumowując, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił w całości rozważania organu dotyczące spełnienia przesłanek świadczących o tym, że przedmiotowe gospodarstwo było gospodarstwem opuszczonym. Natomiast nie podzielił zarzutów skargi w tym zakresie – uznając je za niezasadne. Należy też podnieść, że oceniane decyzje niewątpliwie miały charakter uznaniowy tzn. od organu zależało, czy pomimo wystąpienia przesłanek materialnych gospodarstwo zostanie przejęte. Nie mniej jednak przepis nie uzależniał przejęcia od wystąpienia jakichkolwiek dodatkowych warunków, które miały decydować o tym przejęciu, takich jak np. potrzeba realizacji pewnych potrzeb państwowych. Wówczas w decyzji o przejęciu należałoby wyjaśnić, dlaczego akurat to gospodarstwo niezbędne jest do zapewnienia określonych potrzeb Państwa. W tej sprawie organ nie musiał wyjaśniać z jakich powodów skorzystał z tak ostatecznego środka jakim było odjęcie prawa własności, gdyż przepis nie nałożył na niego obowiązku podania tej przyczyny. Poprzez wydanie decyzji o przejęciu organ sygnalizował, iż skorzystał z ustawowego uprawnienia - bowiem wystąpiły konkretne przesłanki pozwalające mu na to. W ocenie Sądu niezależnie od tego, czy organ w uzasadnieniu decyzji wyjaśniłby powody przejęcia w sposób właściwy dla decyzji uznaniowej, czy też nie zawarłby tam takich rozważań - nie miałoby to wpływu na samo przejęcie, które i tak by nastąpiło. Sąd zgodził się też z poglądem organu, iż zarzut skarżących, że H. N. i M. L. – córki I. C. nie brały udziału w przedmiotowym postępowaniu, w niniejszej sprawie nie może zostać uznany za skuteczny. Ewentualne zaistnienie tej wady postępowania nie może być rozważane w kategoriach wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa - a w konsekwencji skutkować nieważnością decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym. Zarzut pozbawienia czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym może być bowiem rozważany wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania, konkretnie przesłanki unormowanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że tryby nadzorcze wskazane powyżej mają charakter rozłączny - w związku z czym w postępowaniu nieważnościowym nie można orzekać o podstawach wznowienia postępowania. Tryby te są w stosunku do siebie niekonkurencyjne, tzn. nie mogą być stosowane zamiennie, albowiem każdy z nich ma na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji. Niezasadny jest również zarzut skierowania kwestionowanej decyzji do osoby zmarłej, ponieważ jak wynika z uzasadnienia decyzji organ orzekający miał wiedzę, że I. C. nie żyje, skierował więc decyzję do jego syna J. C., co wynika z jej rozdzielnika. Ponadto zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie przejęcia przedmiotowego gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa również zostało skierowane do J. C.. Zasadnie zatem Minister stwierdził, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie prowadzone było w stosunku do osoby zmarłej, a decyzja je kończąca została do niej skierowana. Jak wykazano natomiast wyżej w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Reasumując, Sąd uznał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy jej rozstrzyganiu. Uzasadnił przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu - zaś wydane decyzje zawierają niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 107 § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.