I SA/Wa 2436/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi H. W. i I. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących H. W. i I. L. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania I. B. reprezentującej I. L. oraz H. W., na podstawie art. 138 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2011 r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, uregulowaną w księdze wieczystej KW nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent W. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] zatwierdził – na wniosek Burmistrza Dzielnicy Z. - podział nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [..] oraz nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. Podział został dokonany w związku z realizacją celu publicznego jakim jest budowa drogi publicznej wraz z niezbędną regulacją stanu prawnego gruntów w liniach rozgraniczających ulicę [...]. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu 11 marca 2010 r. I. B. działając jako pełnomocnik I. L. i H. W. pismem z dnia 10 marca 2011 r., wystąpiła do Urzędu W. z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę nr [...] z obrębu [...] w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115, poz. 741 ze zm.) dalej jako u.g.n. W toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że z odpisu zupełnego KW nr [...] wydanego w dniu [...] sierpnia 2011 r. przez Centralną Informację Ksiąg Wieczystych, Ekspozytura w W. wynika, że w dacie wydania decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] nieruchomość oznaczona jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...], stanowiła własność W., i pozostawała w użytkowaniu wieczystym właścicieli wyodrębnionych lokali opisanych w KW [...]– H. H. W. w udziale ½ oraz KW [...]– Z. L. w udziale ½. Prezydent W. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., Ne [...] przekształcił nieodpłatnie prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej o łącznej powierzchni [...] m2, położonej w W. przy ul. [...], uregulowanej w KW nr [...] dla działek o nr ewidencyjnych [...] z obrębu [...], w prawo własności. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] marca 2010 r. Organ pierwszej instancji uznał, że skoro decyzja Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] nie obejmowała działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, brak jest podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 u.g.n. W następstwie powyższego Prezydent W. decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, uregulowaną w księdze wieczystej KW nr [...]. Od powyższej decyzji I. B. reprezentująca Irenę L. oraz H. W. wniosła odwołanie do Wojewody [...]. W toku postępowania odwoławczego organ drugiej instancji nie podzielił zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu. Wojewoda [...] zaznaczył, że podstawą wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne był wskazany przez strony przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. Przepis ten stanowi, że za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Wojewoda [...] zauważył, że nieruchomość której dotyczy postępowanie w żaden sposób nie została objęta decyzją Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości. Ponadto decyzja podziałowa została wydana w trybie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. zgodnie, z którym podziału nieruchomości można dokonać z urzędu jeśli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. W ocenie organu odwoławczego z argumentacji strony zawartej w odwołaniu wynika, że podstawą roszczenia odszkodowawczego powinien być nie art. 98 ust. 3 u.g.n, ale art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. nr 80 , poz. 717 ze zm.). Uwzględniając powyższe Wojewoda [...] zgodził się z argumentacją zawartą w decyzji umorzeniowej Prezydenta W. z dnia [...] września 2011 r. Organ odwoławczy podkreślił, że podstawowym zadaniem organu prowadzącego postępowanie odszkodowawcze w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. jest zbadanie czy w określonej sytuacji prawnej zachodzą przesłanki do ustalenia odszkodowania w tym trybie. Skoro zatem nie ma podstaw do ustalenia odszkodowania w tym trybie należy zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć postępowanie. Nie zamyka to drogi dochodzenia roszczenia odszkodowawczego w innym trybie. W związku z powyższym Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2011 r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie odszkodowania. Na powyższą decyzję I. L. i H. W. reprezentowane przez A. B. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Skarżące zarzuciły przedmiotowej decyzji naruszenie: - prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 98 u.g.n. w związku z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nierozstrzygnięcie co do wniosku skarżących z dnia 21 maja 2009 r., co doprowadziło do bezprawnego umorzenia postępowania o wypłatę odszkodowania, - naruszenie przepisów art. 7, 9 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności pominięcie wniosku skarżących z dnia 21 maja 2009 r., o rozliczenie i nabycie przez gminę powierzchni działki nr [...] i części działki nr [...] poprzez jej wydzielenie na drogę publiczną oraz brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, - naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez bezprawne umorzenie postępowania w sytuacji, gdy pominięty został wniosek skarżących z dnia 21 maja 2009 r., dający materialno prawne podstawy do władczej ingerencji organu administracyjnego poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej o zasadności czy też bezzasadności zgłoszonego przez skarżące żądania wypłaty odszkodowania. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżące wskazały, że ich zdaniem w sprawie doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności organ administracji przy rozpoznawaniu sprawy całkowicie pominął fakt złożenia w dniu 21 maja 2009 r. wniosku zawierającego żądanie wydzielania części działki pod drogę publiczną wnioskując jednocześnie o jej wykup z uwagi na to, że korzystanie z tej części działki w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W następstwie właściwego zakwalifikowania przedmiotowego wniosku skarżące powinny uzyskać możliwość dochodzenia odszkodowania za tę działkę w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Nierozpoznanie wniosku skarżących z dnia 21 maja 2009 r. skutkuje również naruszeniem zasady zapisanej w art. 77 k.p.a. to jest zasady prawdy obiektywnej, której realizacją jest obowiązek podjęcia przez organ ciągu czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego oraz jego rozpatrzenie. W ocenie skarżących nie można w niniejszej sprawie mówić również o wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, skoro Wojewoda [...] pominął bez żadnego uzasadnienia tak istotny dowód jakim jest wniosek strony z dnia 21 maja 2009 r. Pominięcie dowodów stanowi naruszenie norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych. Skarżące zarzuciły również organom naruszenie art. 9 k.p.a. polegające na nie poinformowaniu ich o istotnych okolicznościach faktycznych i prawych w sprawie. Zaznaczyły, że w postępowaniu zakończonym zaskarżonymi decyzjami były reprezentowane przez pełnomocników w osobie ich córki i siostrzenicy. Pełnomocnicy nie byli więc profesjonalistami mającymi wiedzę z zakresu k.p.a. i u.g.n. i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też nie miały obowiązku znajomości przepisów w oparciu o które wystąpiły z wnioskiem do Burmistrza Dzielnicy Z. o nabycie od nich działki nr [...] i części działki nr [...]. Ponadto nie miały obowiązku znajomości skutków prawnych jakie niesie za sobą decyzja "podziałowa". Zdaniem skarżących zarówno Prezydent W. jak i Wojewoda [...] nie przestrzegali zasad zapisanych w art. 9 k.p.a. bowiem w żaden sposób nie poinformowali stron o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych. W szczególności skarżące nie uzyskały informacji o skutkach prawnych jakie niesie za sobą złożenie przez nie wniosku z dnia 10 marca 2010 r. o wypłatę odszkodowania za działkę nr [...] w oparciu o przepis art. 98 u.g.n., podczas gdy ich wcześniejszy wniosek z dnia 21 maja 2009 r., o nabycie przez gminę części działki nr [...] dawał podstawy do dochodzenia roszczenia o nabycie części tej działki przez urząd w trybie art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i że wniosek ten zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem skarżących w przedmiotowej sprawie doszło również do naruszenia przepisu art. 105 § 1 k.p.a. bowiem zdaniem skarżących w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania. Skoro bowiem w ocenie Wojewody [...] brak jest podstaw do dochodzenia wypłaty odszkodowania w sytuacji, gdy strona wnioskowała zarówno o podział działki nr [...] jak i wypłatę odszkodowania, to istota sprawy sprowadzała się do usunięcia przed organem administracji publicznej sporu o prawo do dochodzenia odszkodowania. Wymaga to wydania decyzji merytorycznej. Ostatni zarzut skarżących dotyczył naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 98 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.,o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżących wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda [...] błędnie zastosował art. 98 ust. 3 u.g.n. ponieważ decyzja podziałowa faktycznie powinna zostać wydana na wniosek właściciela, a nie z urzędu zważywszy na nierozpoznany wniosek skarżących z dnia 21 maja 2009 r., i fakt, że stały się one właścicielkami przedmiotowych nieruchomości dwa dni przez datą uprawomocnienia się decyzji podziałowej. W rezultacie brak jest podstaw do przyjęcia, że odmowa wypłaty odszkodowania powinna znajdować swoje źródło w art. 98 ust. 3 u.g.n. Nawet gdyby przyjąć, że decyzja podziałowa wydana została z urzędu, to należało zgodnie z wnioskiem skarżących z dnia 21 maja 2009 r. w pierwszej kolejności odnieść się do roszczenia skarżących o wykup nieruchomości i ustalić czy w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Organ za niezasadne uznał zarzuty naruszenia przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n, oraz przepisów art. 7, 9, 77 i 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. uchylająca decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2011r. i umarzająca postępowanie przed organem I instancji oraz decyzja Prezydenta W. z dnia [...] września 2011r. naruszają przepisy postępowania w stopniu mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy podkreślić, że jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w celu dokonania ustaleń organu I instancji, skarżące już we wniosku o odszkodowanie za grunt przeznaczony pod drogę publiczną z dnia 10 marca 2011r.wskazują co prawda na podstawę prawną w oparciu , o którą organ ma orzekać (art. 98 ust.3 u.g.n.) tym niemniej podnoszą kwestię zagospodarowania przedmiotowych działek w aspekcie planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega natomiast wątpliwości, że w odwołaniu od decyzji I instancji –na co wskazuje zresztą w uzasadnieniu organ II instancji –" z argumentacji strony zawartej w odwołaniu wynika, iż podstawą roszczenia odszkodowawczego powinien być nie art.98 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz art.36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. 2003, Nr 80, poz.717 z późn.zm)" skarżące podniosły, że postępowanie powinno się toczyć w oparciu o inną podstawę prawną. Organ odwoławczy stwierdza, że jego rozstrzygnięcie nie zamyka drogi dochodzenia roszczenia odszkodowawczego w innym trybie. Podkreślenia wymaga, że charakter kontroli instancyjnej związany jest z badaniem prawidłowości zaskarżonej decyzji pod względem faktycznym i prawnym. Jej zakres jest zatem szeroki, bowiem dotyczy legalności, celowości, słuszności (zgodności z prawdą materialną), gospodarności i rzetelności. Wynika z tego, że jest to kontrola merytoryczna i formalna a kontrola decyzji w postepowaniu odwoławczym dotyczy całości decyzji, niezależnie od granic zaskarżenia. De lege lata strona nie może decydować o zakresie kompetencji kontrolnych organu II instancji, czyli organ odwoławczy jest zobowiązany rozpatrzeć sprawę ponownie w takim stanie faktycznym i prawnym, w jakim znajduje się ona w dacie podejmowania przez niego rozstrzygnięcia. Celem postępowania odwoławczego nie jest bowiem sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego w I instancji ( nie jest to kasacja), lecz ponowne rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem zmiany w jej stanie faktycznym i prawnym, które nastąpiły w okresie dzielącym orzekanie po raz pierwszy od ponownego orzekania wskutek odwołania. (J. Borkowski, glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r. III RN 12/97, OSP 1998, nr 5, poz.99). Na wstępie zaznaczyć należy, że przepis art. 128 k.p.a. wyraża zasadę odformalizowania odwołania –nie musi być złożone w z góry określonej formie oraz nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. W orzecznictwie zarówno SN jak i NSA utrwalony jest pogląd , że nie nazwa pisma ale jego merytoryczna treść przesądza o tym czy mamy do czynienia z odwołaniem. Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że zasady ogólne k.p.a. nie są deklaracjami ustawodawcy, lecz normami prawa obowiązującego lub logicznymi konsekwencjami tych norm-maja więc charakter normatywny. Są to zasady, które mają obowiązywać we wszystkich stadiach postępowania, stanowiąc wytyczną dla wszystkich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem sądu organy obu instancji naruszyły normy wskazane w przepisie art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. bowiem organ prowadzący postępowanie nie udzielił stronom postępowania takich informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć na wynik sprawy. Organ winien dbać o to aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, co wynika z faktu, że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada ignorantia iuris nocet. Powyższe kwestie nabierają szczególnego znaczenia w okolicznościach gdy strona działa samodzielnie, nie korzystając z pomocy profesjonalisty. Nie ulega zdaniem sądu wątpliwości, że dopuszcza się obrazy organ administracji, który skutki niewłaściwego własnego działania przerzuca na obywateli. Zważywszy na powyższe należy podnieść, że organy obu instancji nie odniosły się szczegółowo do wszystkich aspektów sprawy i zgłaszanych przez skarżące wniosków, przy czym organ II instancji zupełnie zaniechał odniesienia się do wskazanej innej (choć zdaniem sądu nie nowej) podstawy prawnej wyraźnie wyartykułowanej w odwołaniu. Reasumując, organy administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązane są do zbadanie całokształtu formalno-prawnego przedmiotowej sprawy po prawidłowym i szczegółowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wobec powyższego sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a.