I SA/Wa 2439/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi B. D. i K. G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących B. D. i K. G. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan faktyczny 1. Prezydium Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...] maja 1968 r. nr [...] odmówiło ustanowienia na rzecz dotychczasowych właścicieli użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], ozn. nr hip. [...]. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją nr z [...] grudnia 1968 r. nr [...] utrzymało w mocy w/w decyzję Prezydium Rady Narodowej w [...]. 2. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] maja 1999 r., nr [...] stwierdził, że powołana decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej w określonej w aktach notarialnych części dotyczącej sprzedanych lokali nr 3, 4, 5, 6, 7 w budynku przy ul. [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jej nieważność. 3. Po rozpatrzeniu wniosku B. D. - następczyni prawnej poprzedniego właściciela - Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 1999 r. w części dotyczącej sprzedanych lokali nr 3, 4, 5, 6, 7 w budynku przy ul. [...] oraz związanych z nimi praw w której stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej. W uzasadnieniu wskazano, iż po zbadaniu powyższej decyzji nie stwierdzono, aby była ona obarczona wadą implikującą stwierdzenie jej nieważności. Wskazano, iż przepis art. 156 § 2 Kpa w myśl którego nie stwierdza się nieważności decyzji z powodu zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych jest nieostry i niemożliwy do czysto literalnego zastosowania. Aby można było zarzucić decyzji rażące naruszenie prawa jej treść musi pozostawać w sprzeczności z przepisami prawa w sposób bezsporny i oczywisty, natomiast jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nawet gdy zostanie potem ona uznana za nieprawidłową albo, co się częściej zdarza - inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą lub bardziej racjonalną — nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. 4. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, w wyniku złożenia przez B. D. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję Ministra Infrastruktury. Organ wskazał, że z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. Nieodwracalność skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 Kpa., rozpatrywać należy przy tym nie w sferze faktów, a na płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej. Rażące naruszenia prawa występuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, ale rażącym naruszeniem prawa nie jest rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji danej normy prawa. Nie jest to więc spór o wykładnię prawa, lecz działanie wbrew zakazowi lub nakazowi ustanowionemu w prawie. Jeżeli zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w sprzeczności, oznacza to, że zaistniało rażące naruszenie prawa. W dalszej części uzasadnienia przedstawiono orzecznictwo sądowe dotyczące interpretacji art. 156 par 2 Kpa. Ponadto zdaniem Ministra, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie dowodowe na okoliczność wystąpienia przesłanek rażącego naruszenia prawa w decyzjach dekretowych. W trakcie postępowania nadzorczego stwierdzono, iż wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony w terminie przez osoby uprawnione, a prawo to nie zostało im przyznane mimo, iż mogli oni korzystać z przedmiotowej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego. Minister wskazał również, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie stwierdzono, aby Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, wydając kwestionowaną decyzję, w sposób rażący naruszył prawo. Organ w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie dowodowe zarówno co do oceny wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, jak i oceny rażącego naruszenia prawa i opierając się na zgromadzonym materiale oraz odwołując do aktualnego orzecznictwa wydał rozstrzygnięcie. W trakcie postępowania w trybie nadzoru organ zbadał przesłanki z art. 156 § 1 Kpa, po czym uznał, iż Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wydając kwestionowaną decyzję w jej części stwierdzającej wydanie decyzji dekretowej z naruszeniem prawa nie naruszył w sposób rażący prawa, gdyż ocena zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych należy do sfery wykładni, a nie stosowania wprost normy prawnej. Zatem o ile taka ocena została w ogóle dokonana i uzasadniona, to nie można jej oceniać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. 5. B. D. i K. G. wniosły skargę na powyższą decyzję zarzucają naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i naruszenie słusznego interesu skarżących oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa przez bezzasadne przyjęcie, że zaskarżone orzeczenie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Podstawowy zarzut dotyczył tego, że zbycie lokali w drodze aktów notarialnych stanowiło skutek decyzji o sprzedaży lokali, a nie decyzji dekretowej. 6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. II. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 1. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd, akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji, dokonał kontroli tej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, iż zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako: "Ppsa") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. 2. Przedmiotowa sprawa dotyczy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej również w trybie nadzorczym w odniesieniu do tej części rozstrzygnięcia, która uznaje ze sprzedaż lokali w budynku dekretowym poprzedzona decyzją o sprzedaży lokali wywołała nieodwracalne skutki prawne. W związku z tym przedmiotem oceny przez Sąd było rozstrzygnięcie stwierdzające, że decyzja nadzorcza Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie została wydana w tej części z rażącym naruszeniem prawa. 3. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z tego powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje zawarte w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, iż nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm. Przy tym oceny legalności decyzji administracyjnej w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności można dokonywać tylko na gruncie przepisów prawa obowiązujących w dniu jej wydania, zarówno procesowych, jak i materialnych. 4. Istotę sporu w przedmiotowej sprawie stanowi kwestia związana z oceną, czy sprzedaż lokali mieszkalnych w budynku znajdującym się na terenie przedmiotowej nieruchomości nie oznacza, że powołane orzeczenie wywołało nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa, co stanowi negatywną przesłankę uniemożliwiającą wyeliminowanie tego orzeczenia z obrotu prawnego. Dla kształtowania się wykładni pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych" precedensowe znaczenie ma uchwała Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r. (sygn. akt III AZP 4/92, OSNCP z 1992 r., nr 12, poz. 211), w której stwierdzono, że: "jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja obciążona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji." Ta generalna koncepcja doznaje istotnego uszczegółowienia w odniesieniu do decyzji wydanych w trybie dekretu. Szczególne rozumienie tego pojęcia związane jest z charakterem decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku dekretowego i ma swoje źródło w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. (sygn. akt OPS 7/96, ONSA 1997/2/49), w której stwierdzono, że: "Okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a." Powyższa teza opiera się na założeniu, że należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu, wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. W sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną w tym przedmiocie, to ta decyzja, a nie decyzja odmowna była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego i zawarcia umowy. Analogiczne stanowisko wyraził też Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach uchwał z dnia 9 listopada 1998 r. (sygn. akt OPK 4/98, ONSA 1999/1/13). Podobnie w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 1998 r. (sygn. akt OPS 6/97, ONSA 1998/2/40.) zwrócono uwagę, że kompetencje organów administracyjnych - ze względu na nieodwracalność skutków prawnych - nie pozwalają na pozbawienie praw tych podmiotów, których prawo własności lokali i użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu są następstwem zdarzenia cywilnoprawnego (umowy sprzedaży i umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste). Z powyższego wynika brak przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie uwzględnienia wniosku dekretowego, jeżeli zadysponowanie nieruchomością dekretową nastąpiło na podstawie decyzji administracyjnej. Problem ten dotyczy po pierwsze umów sprzedaży lokali zawartych na podstawie, poprzedzającej akt notarialny, decyzji o sprzedaży lokalu. 5. Wprawdzie uchwały te nie wiązały organu w przedmiotowej sprawie, ale wskazały one organom nadzoru orzekającym w sprawach dekretowych jednoznaczne stanowisko co do zastosowania art. 156 § 2 Kpa. Badana w trybie nadzoru decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast jest w oczywisty sposób sprzeczna z zaprezentowaną w nich wykładnią art. 156 § 2 Kpa. Trudno też uznać, że w dacie wydawania tej decyzji były jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne w tym zakresie. Ponadto odmienne potraktowanie skarżących przez organ nadzoru nie tylko naruszyłoby zasadę jednolitości orzecznictwa i prowadziło do wydania incydentalnej decyzji odmiennej od utrwalonej już w tym czasie linii orzeczniczej tak organu, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto skutek tej decyzji jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym, ponieważ praktycznie pozbawia stron wobec których organ wydał decyzję sprzeczną z prawem możliwości dochodzenia odszkodowania za szkodę wywołaną sprzedażą lokali. W związku z powyższym, Sąd uznał, że organ w zaskarżonej decyzji naruszył art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że sprzedaż lokali w przedmiotowej sprawie wywołała nieodwracalne skutki prawne w odniesieniu do decyzji dekretowej. 6. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien wyeliminować z obrotu prawnego decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w żądanej przez skarżące części. Ponadto bezpodstawne jest angażowanie do postępowania nadzorczego właścicieli lokali, na których prawa decyzja Ministra w ogóle nie wywiera żadnego wpływu i jest to tylko kwestia ustalenia, która decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z powyższych względów Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.