I SA/Wa 2439/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), Protokolant: specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 października 2023 r. nr DAP-WOSR.7280.84.2023.AM w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako "Minister" lub "organ") decyzją z 19 października 2023 r. nr DAP-WOSR.7280.84.2023.AM utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") z 11 września 2023 r. znak: NRŚ-MZ.7541.1.479.2018.MK umarzającą w całości postępowanie administracyjne z wniosku M. O. (dalej jako "skarżący") o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący wnioskiem z 23 grudnia 2008 r. wystąpił do Wojewody o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. O., syna B., nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości [...], pow. [...], woj. [....]. Wojewoda pismami z 26 listopada 2014 r. i 9 stycznia 2015 r. znak: NiR.IV.Sol.7725/D-5509/08, na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 r. poz. 1090), wezwał skarżącego do usunięcia braków ww. wniosku, w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia wezwania. Poinformował jednocześnie skarżącego o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie postępowania, stosownie do treści art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.). Skarżący wnioskiem z 7 lipca 2015 r. zwrócił się do Wojewody o zawieszenie postępowania. Wojewoda postanowieniem z 10 lipca 2015 r. znak: MZ-MZU.7541.1.3756.2015.Sol zawiesił na wniosek skarżącego postępowanie administracyjne w sprawie. Następnie decyzją z 6 lutego 2019 r. znak: NRŚ-MZ.7541.1.479.2018.MK Wojewoda postępowanie to umorzył i wskazał, że z uwagi na niepodjęcie postępowania przez skarżącego w zakreślonym ustawowo terminie, stało się ono bezprzedmiotowe. Minister decyzją z 6 listopada 2019 r. nr DAP-WOSR-7280-48/2019/AM, na skutek odwołania skarżącego, uchylił decyzję Wojewody z 6 lutego 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jak wyjaśnił, brak w aktach potwierdzenia odbioru przez skarżącego postanowienia o zawieszeniu postępowania, jak i negatywna odpowiedź operatora pocztowego w kwestii ustalenia daty doręczenia tego postanowienia, powoduje nie tylko niemożność ustalenia, czy skarżący został prawidłowo pouczony o skutkach braku złożenia wniosku o podjęcie postępowania w ciągu trzech lat od jego zawieszenia, ale też budzi wątpliwości co do daty wejścia tego postanowienia do obrotu prawnego. Z uwagi zaś na powyższe wady doręczenia, mogą nasunąć się wątpliwości, czy w ogóle do obrotu prawnego to postanowienie weszło, czy organ jest nim związany. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda powinien więc uwzględnić, że przy braku dowodu doręczenia stronie postanowienia o zawieszeniu postępowania, organ nie jest nim związany. Wojewoda pismem z 4 marca 2020 r. wezwał skarżącego do wskazania w terminie 14 dni, czy podtrzymuje wniosek z 7 lipca 2015 r. o zawieszenie postępowania. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z 25 marca 2020 r. skarżący wskazał, że podtrzymuje wniosek o zawieszenie postępowania. Wojewoda postanowieniem z 8 lipca 2020 r. znak: NRŚ- MZ.7541.1.479.2018.MK, na podstawie art. 98 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", zawiesił postępowanie na wniosek skarżącego. W postanowieniu poinformował, że zgodnie z art. 98 § 2 K.p.a., jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania strona nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Wojewoda zawiadomieniem z 19 lipca 2023 r. poinformował skarżącego o zebraniu materiału dostatecznego do wydania decyzji, prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Następnie decyzją z 11 września 2023 r. Wojewoda umorzył, na podstawie art. 105 § 1 w zw. z at. 98 § 2 K.p.a., postępowanie w przedmiotowej sprawie wskazując, że w terminie 3 lat od daty zawieszenia skarżący nie zwrócił się z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania. Minister decyzją z 19 października 2023 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję Wojewody i wskazał, że z art. 98 § 2, art. 101 § 2 i art. 105 § 1 K.p.a. wynika, że ustawodawca uzależnił możliwość uznania żądania wszczęcia postępowania za wycofane, od zaistnienia łącznie trzech przesłanek: 1. upływu trzech lat od daty zawieszenia postępowania na wniosek strony; 2. braku w ww. okresie wniosku strony o podjęcie zawieszonego postępowania; 3. pouczenia strony, w postanowieniu o zawieszeniu postępowania, o skutkach braku wniosku o podjęcie postępowania w ciągu trzech lat od jego zawieszenia. W przedmiotowej sprawie skarżący wnioskiem z 7 lipca 2015 r., uzupełnionym w dniu 25 marca 2020 r., wystąpił o zawieszenie postępowania administracyjnego. Postanowieniem z 8 lipca 2020 r. Wojewoda postępowanie to zawiesił na podstawie art. 98 K.p.a. i pouczył skarżącego o treści art. 98 § 2 K.p.a. Skarżący odebrał to postanowienie w dniu 20 lipca 2020 r. W ocenie Ministra, został on zatem skutecznie pouczony o art. 98 § 2 K.p.a. Na ww. postanowienie przysługiwało zażalenie. Skarżący nie skorzystał z tego uprawnienia, a tym samym zaakceptował treść postanowienia. Nie skorzystał również z przysługującego mu prawa do wystąpienia w ciągu 3 lat od daty wydania postanowienia o zawieszeniu (tj. od 8 lipca 2020 r.) z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania. W związku z tym, ustawowy termin na złożenie wniosku o podjęcie postępowania upłynął w dniu 10 lipca 2023 r. (poniedziałek). Minister wyjaśnił, że dla skuteczności zwrócenia się o podjęcie zawieszonego postępowania niezbędne jest dokonanie ww. czynności w terminie 3 lat. Zatem gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie, postępowanie staje się bezprzedmiotowe. To z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania, zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. Postępowanie nie może bowiem toczyć się w sytuacji, gdy w trakcie postępowania strona wycofa żądanie jego wszczęcia. Skutek ten występuje również wówczas, gdy formalnie brak jest co prawda takiego żądania strony, lecz przepis prawa, tak jak art 98 § 2 K.p.a., nakazuje uznanie wniosku wszczynającego postępowanie za wycofany. Nie ma przy tym znaczenia, dlaczego strona nie wystąpiła z wnioskiem o podjęcie zawieszonego na jej wniosek postępowania, w szczególności czy zaniechanie w tym zakresie było przez nią zawinione, czy nie. Treść art. 98 § 2 K.p.a. jest jasna i jego wykładnia nie budzi wątpliwości. Wskazano w nim - w ujęciu negatywnym - dwie konieczne przesłanki podjęcia zawieszonego postępowania. Pierwszą jest zwrócenie się przez stronę o podjęcie postępowania. Druga przesłanka związana jest z terminem takiego "zwrócenia się", tj. w okresie do 3 lat od daty zawieszenia, bowiem po upływie tego terminu żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Mając na uwadze ww. okoliczności, Minister stwierdził, że wydając kontrolowaną decyzję Wojewoda nie naruszył prawa. Z dokumentacji jednoznacznie wynika, że skarżący nie złożył w terminie trzech lat od dnia zawieszenia wniosku o podjęcie postępowania. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżący wyjaśnił, że w dniu 20 lipca 2020 r. otrzymał postanowienie Wojewody o zawieszeniu postępowania, zaś w dniu 12 lipca 2023 r. telefonicznie wystąpił do urzędu wojewódzkiego z prośbą o przedłużenie zawieszenia postępowania, lecz poinformowano go, że uczynił to już po terminie. Tymczasem 3 lata od doręczenia mu ww. postanowienia minęły dopiero w dniu 20 lipca 2020 r. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o przedłużenie terminu zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Jak wynika z akt sprawy postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przedmiotowej nieruchomości, zostało zawieszone postanowieniem Wojewody z 8 lipca 2020 r., na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Zawieszenie nastąpiło na wniosek skarżącego zgłoszony w piśmie z 7 lipca 2015 r., podtrzymany następnie pismem z 25 marca 2020 r. Postanowienie Wojewody zostało doręczone skarżącemu w dniu 20 lipca 2020 r. i zostało przez stronę zaakceptowane, bowiem nie zaskarżono go zażaleniem. Strona nie kwestionowała zatem podstawy prawnej zawieszenia. Zgodnie natomiast z art. 98 § 2 K.p.a. jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Co istotne, w postanowieniu z 8 lipca 2020 r. Wojewoda prawidłowo pouczył skarżącego o treści art. 98 § 2 K.p.a., tj. o skutkach niezłożenia w terminie trzech lat wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Poinformował też skarżącego, że by postępowanie mogło być kontynuowane strona musi złożyć wyraźny wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego w terminie 3 lat od daty wydania niniejszego postanowienia. Wojewoda dopełnił zatem obowiązku należytego i wyczerpującego poinformowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak wymaga tego art. 9 K.p.a. Organ nie był przy tym zobowiązany do wzywania strony do wystąpienia z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania, czy informowania o zbliżającym się upływie trzyletniego terminu, gdyż termin ten wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a żaden przepis szczególny nie nakłada na organ takiego obowiązku. W niniejszej sprawie trzyletni termin zawieszenia postępowania, o którym mowa w cytowanym wyżej przepisie, rozpoczął bieg w dniu 8 lipca 2020 r. (tj. w dacie wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, nie zaś jak wskazuje skarżący w dacie jego doręczenia stronie, tj. 20 lipca 2020 r.) i upłynął w dniu 10 lipca 2023 r. (w poniedziałek). Niewątpliwie w powyższym terminie nie wpłynął do organu wniosek o jego podjęcie. Wobec braku takiego wniosku Wojewoda uznał, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a., co uczynił decyzją z 11 września 2023 r. Powyższe stanowisko należy uznać za prawidłowe. Sąd podziela ugruntowany w orzecznictwie sądowym pogląd, że w przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania, należy umorzyć postępowanie w formie decyzji. Przywołana regulacja z art. 98 § 2 K.p.a. przewiduje bowiem wyraźnie, że w przypadku braku wniosku strony o podjęcie zawieszonego postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Powyższe oznacza, że wraz z upływem tego terminu strona traci swoje uprawnienie do żądania podjęcia postępowania, a organ zobowiązany jest przyjąć nałożoną przez ustawodawcę tym przepisem fikcję, że strona cofnęła żądanie wszczęcia postępowania. Upływ tego terminu skutkuje tym, że strona już nie uzyska rozstrzygnięcia konkretyzującego jej prawa i obowiązki we wszczętym postępowaniu. Tego rodzaju konsekwencje wypływające z zastrzeżonego terminu należy lokować nie tylko w sferze prawa procesowego, ale i materialnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 14 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 1180/11, z 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1692/14, z 25 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2024/14, z 11 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2358/14; https://cbois.nsa.gov.pl). Tym samym zachodzą przesłanki do uznania takiego postępowania za niebyłe. Konsekwencją przyjętej w art. 98 § 2 K.p.a. konstrukcji skutku niezłożenia przez stronę wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania jest także to, że skutek ten następuje z mocy prawa i nie jest zależny, ani od woli strony, ani od uznania organu. Sąd zwraca uwagę, że zawieszenie postępowania następuje z uwagi na określone okoliczności faktyczne, wypełniające konkretną podstawę prawną zawieszenia, co w konsekwencji determinuje możliwości jego podjęcia. W okolicznościach niniejszej sprawy miało miejsce zawieszenie postępowania z uwagi na wniosek strony i okoliczność ta nie może być dowolnie pomijana a podstawa zawieszenia nie może być kwestionowana w postępowaniu na skutek decyzji o umorzeniu postępowania. Pomimo tego skarżący nie złożył wniosku o podjęcie postępowania. Nawet gdyby przy tym przyjąć za zasadne twierdzenia skarżącego, że w dniu 12 lipca 2023 r. telefonicznie zwrócił się do urzędu wojewódzkiego z prośbą o "przedłużenie zawieszenia postępowania", to jednak zdarzenie to miało miejsce już po upływie trzyletniego terminu do wystąpienia z wnioskiem o podjęcie postępowania, a który to upłynął w dniu 10 lipca 2023 r. Należy zwrócić uwagę, że art. 98 § 2 K.p.a. i art. 99 K.p.a. istotnie zawężają możliwości podjęcia zawieszonego postępowania wszczętego na wniosek, przyznając inicjatywę w tym zakresie wyłącznie stronom postępowania. Tym samym charakter prawny zawieszenia postępowania na zgodny wniosek stron odbiera organowi administracji możliwość ingerowania w sprawę w trakcie jej zawieszenia i w samo zawieszenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2078/19, LEX nr 3045656). Niezależnie jednak od powyższego skarżący miał możliwość złożenia wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego na jego wniosek w każdym czasie nawet z tego powodu aby uniemożliwić upływ terminu z art. 98 § 2 K.p.a. Okres trzyletni to okres wystarczający do tego, by osoba należycie dbająca o swoje sprawy, złożyła w zakreślonym terminie wniosek o podjęcie zawieszonego, na jej wniosek, postępowania. Wniosek taki nie został jednak złożony. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), orzekł jak w sentencji.