I SA/Wa 2440/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2013 r. sprawy ze skargi M. K. i W. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżących M. K. i W. K. solidarnie kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania P. [...] S.A. z siedzibą w W., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] i umorzył postępowanie wznowione postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 37a ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) w związku z art. 4 pkt 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94) stwierdził nabycie przez Skarb Państwa, z mocy prawa, z dniem 1 czerwca 2003 r. własności gruntu zajętego pod część linii kolejowej [...], położonego w powiecie [...], w gminie P. - [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...] oraz nabycie przez P. [...] S.A., z dniem 1 czerwca 2003 r., prawa użytkowania wieczystego ww. działki oraz prawa własności budowli, budynków i urządzeń posadowionych na powyższym gruncie. Pismem z dnia 3 października 2011 r. M. K. zwrócił się do Wojewody [...] o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 kpa, postępowania zakończonego ww. decyzją. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 kpa, wznowił z urzędu postępowanie zakończone rozstrzygnięciem z dnia [...] lipca 2009 r. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Wojewoda uchylił w całości decyzję z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] oraz potwierdził nabycie przez Skarb Państwa prawa własności gruntu położonego w powiecie [...], w gminie P. - [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...] i nabycie przez P. [...] S.A. prawa użytkowania wieczystego ww. działki i własności znajdujących się na niej budynków, budowli i urządzeń, szczegółowo wymienionych w wykazie stanowiącym załącznik do decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] maja 2012 r. złożyła spółka P. [...] S.A. z siedzibą w W., jednocześnie odwołująca się zaskarżyła postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] i umorzył postępowanie wznowione postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną składa się z dwóch faz: w fazie pierwszej organ właściwy do rozpoznania wniosku (art. 150 kpa) bada legitymację osoby składającej wniosek (pod kątem art. 28 kpa) oraz czy żądanie zgłoszono w terminie przewidzianym w art. 148 § 1 i 2 kpa, a następnie w fazie drugiej rozstrzyga sprawę o wznowienie co do jej istoty. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną uruchamia pierwszy etap badania wniosku pod względem formalnym. W sytuacji spełnienia przesłanek formalnych organ wydaje postanowienie w trybie art. 149 § 1 kpa, a rozstrzygnięcie to stanowi podstawę do przeprowadzenia drugiego etapu postępowania, którego celem jest badanie zasadności przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcie istoty sprawy. W warunkach rozpoznawanej sprawy Minister stwierdził, że wnioskodawca wznowienia powołał się na art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa, tj. brak udziału w postępowaniu oraz ujawnienie istotnej dla sprawy nowej okoliczności lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję. Jednak, w jego ocenie, wbrew ustaleniom dokonanym przez organ I instancji, w niniejszej sprawie podanie o wznowienie postępowania nie pochodzi od podmiotu legitymującego się statusem strony w rozumieniu art. 28 kpa. Jak bowiem wyjaśnił, interes prawny do występowania w postępowaniu dotyczącym potwierdzenia nabycia praw rzeczowych do nieruchomości w trybie art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" mają Skarb Państwa, władająca w dniu [...] lutego 2003 r. gruntem kolejowym spółka P. [...] S.A. oraz podmioty, którym przysługują prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie dała podstaw do stwierdzenia, aby M. K. przysługiwało prawo własności pawilonu handlowego o powierzchni [...] m², posadowionego na części działki nr [...] oznaczonej jako działka nr [...] bądź jakiekolwiek prawo rzeczowe do ww. gruntu. Skoro więc M. K. nie był stroną postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r., jak również nie wykazał, że przysługują mu prawa rzeczowe do objętej ww. decyzją działki nr [...], czy też inne uprawnienia, których możliwość ochrony wynikałaby z przepisów prawa materialnego, to nie można uznać, aby posiadał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., jak również interes prawny do występowania z wnioskiem o jego wznowienie w trybie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 kpa. W związku z powyższym Minister uznał, że skoro wniosek o wznowienie postępowania pochodzi nie od strony uprawnionej do jego złożenia, to decyzję wydaną w wyniku wznowienia postępowania należy uchylić w całości, a poprzedzające jej wydanie postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r., nr [...] wnieśli M. K. i W. K., reprezentowani przez adw. M. P., zarzucając naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 147 kpa oraz art. 28 kpa poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., ze względu na okoliczność, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez osobę nie będącą stroną w sprawie, podczas gdy – jak jednoznacznie wynika z treści postanowienia z dnia [...] marca 2012 r. – postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte z urzędu, a nie na wniosek; 2. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 107 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, ani prawnego sprawy, w tym w szczególności kwestii prawa własności działki nr [...] w Z., oraz sytuacji prawnej pawilonu na niej posadowionego, a także poprzez jednoznaczne przyjęcie, bez dogłębnego wyjaśnienia sprawy, iż skarżącym nie przysługuje prawo własności przedmiotowego pawilonu, pomimo że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż "P. [...] S.A [...] informuje: - Państwo W. i M. K. dzierżawią od naszego zakładu tylko grunt. Pawilon wybudowali z własnych nakładów i stanowi on ich własność", oraz poprzez przyjęcie stanu faktycznego w oparciu jedynie o przypuszczenia i założenia; 3. art. 28 kpa poprzez uznanie, że skarżący nie mają interesu prawnego w udziale w toczącym się postępowaniu, a tym samym, iż nie są stroną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy wynik postępowania bezpośrednio oddziałuje na interes prawny skarżących i ich roszczenia majątkowe, a nadto stan prawny wykreowany przez decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. znajduje bezpośrednie przełożenie na stan faktyczny i prawny, jaki był podstawą rozstrzygnięcia w postępowaniach cywilnych toczących się pomiędzy skarżącym, a uczestnikiem (przed Sądem Rejonowym w B. sygn. akt [...] oraz przed Sądem Rejonowym w W. sygn. akt [...]); 4. art. 138 § 1 ust. 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, w zw. z art. 37a ust. 1 o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", oraz w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym - poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. i umorzenie postępowania wznowieniowego, co de facto skutkuje utrzymaniem w obrocie prawnym ewidentnie wadliwej decyzji z dnia [...] lipca 2009 r., wydanej na podstawie materiału dowodowego nieuwzględniającego wszelkich okoliczności faktycznych oraz naruszającej ww. art. 37a ust. 1 (poprzez błędne uznanie, że działka nr [...] stanowiła "linię kolejową" w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym) - co ma decydujący wpływ na możliwość jej przejęcia na własność Skarbu Państwa, a tym samym na prawidłowość decyzji nr [...] i jej legalność pozostawania w obrocie prawnym. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister ustosunkował się do zarzutów w niej podniesionych, podtrzymując dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. Tym samym organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej ppsa). Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. uchylającej w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. i umarzającą postępowanie wznowione postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. stwierdził, iż nie odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa, chociaż nie wszystkie podniesione w skardze zarzuty zasługują na uwzględnienie. Zasadniczym problemem na tle rozpoznawanej sprawy jest odpowiedź na pytanie, czy organ administracyjny zasadnie uznał, że wznowienie postępowania postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. miało miejsce na wniosek strony. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że instytucja wznowienia postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego unormowane zostały enumeratywnie w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. oraz w art. 145a § 1 k.p.a. W rozumieniu przywołanych przepisów wznawia się postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione (art. 145 § 1 k.p.a.). Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (art. 145a. § 1 k.p.a.). Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony z tym, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest to, że M. K. pismem z dnia 3 października 2011 r. domagał się od organu I instancji w trybie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] wznowił z urzędu postępowanie w przedmiocie nabycia na podstawie art. 37a ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84 poz. 948 ze zm.) z mocy prawa, z dniem 1 czerwca 2003 r. przez Skarb Państwa prawa własności oraz przez P. [...] S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w powiecie [...], gminie P. oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha. W tym miejscu jeszcze raz należy przypomnieć, że wznowienie postępowania – zgodnie z art. 147 k.p.a. – następuje z urzędu lub na żądanie strony. Jednakże wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może nastąpić jedynie na żądanie strony. Artykuł ten określa dwa sposoby wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania z urzędu oznacza, że organ administracji publicznej, niezależnie od strony wszczyna postępowanie. Może to uczynić z własnej inicjatywy lub inicjatywy innych podmiotów (nie strony). Istotą wszczęcia postępowania z urzędu jest to, że inicjuje się je niezależnie od strony. Inicjatywa wszczęcia postępowania należy w takim przypadku do innych niż strona podmiotów. Występują one wobec organu administracji publicznej z określonym żądaniem, jeżeli wszczęte zostanie postępowanie, to będzie to postępowanie wszczęte z urzędu, z inicjatywy określonego podmiotu. W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wznowione właśnie z urzędu. Wynika to z treści postanowienia nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., również w decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2012 r. Wojewoda [...] podniósł, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Wprawdzie w postanowieniu z dnia [...] marca 2012 r. i w decyzji z dnia [...] maja 2012 r. znalazły się rozważania dotyczące interesu prawnego M. K. do wszczęcia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2009 r., zaś w podstawie wznowienia podano przepis art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa, jednak ta część uzasadnień obu orzeczeń oraz podana podstawa nie zmieniają faktu, że Wojewoda [...] jasno określił, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Przy tego rodzaju ustaleniach organ I instancji mógł dalej merytorycznie prowadzić postępowania wznowieniowego w zakresie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., która również została wymieniona we wniosku wznowieniowym. W tych okolicznościach Sąd nie podzielił stanowiska organu II instancji, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek i jako nie pochodzące od strony, wobec nieprawidłowego wznowienia postępowania w dniu [...] marca 2012 r., winno zostać umorzone w trybie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Z wyżej omówionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 105 §1 kpa oraz art.147 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W ponownie przeprowadzonym postepowaniu organ II instancji zbada złożone przesz stronę odwołanie i zbada zaskarżoną decyzję organu I instancji w kontekście wskazanej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Za niezasadne zaś należy uznać te zarzuty skargi, które odnoszą się do interesu M. K. do wznowienia postępowania. Organ II instancji prawidłowo ocenił prawa rzeczowe M. K. do gruntu objętego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. i rozważania Ministra Budownictwa dotyczące tej kwestii należy uznać za zasługujące na całkowitą aprobatę. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Stosownie do art. 152 ww. ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.