I SA/Wa 2440/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, , po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. K. i L. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia D. K. i L. K., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2021 r. nr [...], negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału geodezyjnego działki nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydane zostało w następującym stanie sprawy. Opisana na wstępie nieruchomość stanowi własność D. K. i L. K., którzy wnioskiem z [...] marca 2021 r., wystąpili o wydanie opinii w przedmiocie zaproponowanego wstępnego projektu działki nr [...], położonej we wsi [...] gmina [...]. Załączony wstępny projekt podziału przewiduje powstanie w wyniku podziału dziewięciu działek według oznaczenia: 1) projektowanym nr [...] o powierzchni [...] ha, 2) projektowanym nr [...] o powierzchni [...] ha. 3) projektowanym nr [...] o powierzchni [...] ha. 4) projektowanym nr [...] o powierzchni [...] ha. 5) projektowanym nr [...] o powierzchni [...] ha, 6) projektowanym nr [...] o powierzchni [...] ha. 7) projektowanym nr [...] o powierzchni [...] ha. 8) projektowanym nr [...] o powierzchni [...] ha. 9) projektowanym nr [...] o powierzchni [...] ha. Wnioskodawcy zakładali jednocześnie, że dostęp do nowo projektowanych działek będzie zapewniony poprzez istniejącą służebność o szerokości [...] m oraz projektowaną służebnością gruntową po tych działkach o szerokości [...] m. Teren przedmiotowej nieruchomości objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru sołectwa [...], w gminie [...] uchwalony uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r. (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego poz. 3914) Zgodnie z postanowieniami tego planu - działka ewid. nr [...] stanowi teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu w planie [...], zaś minimalna powierzchnia nowo wydzielonych działek budowlanych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą nie może być mniejsza niż [...] m2 . Natomiast ustalenia dotyczące systemów komunikacji określają, że na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami; MN i MN/U ustala się możliwość wydzielenia dojazdów do nieruchomości o parametrach min. 8m szerokości w przypadku dojazdu obsługującego więcej niż 4 nieruchomości, z zastrzeżeniem, że w przypadku, gdy istniejące trwałe zagospodarowanie uniemożliwia wydzielenie dojazdu do nieruchomości dopuszcza się miejscowe zawężenie dojazdu nie mniej jednak niż do szerokości 5m, W następstwie przeprowadzonego, zainicjowanego ww. wnioskiem postępowania, postanowieniem z [...] czerwca 2021 r., utrzymanym w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r., Wójt Gminy [...], negatywnie zaopiniował zaproponowany przez D. K. i L. K. wstępny projekt podziału geodezyjnego przedmiotowej nieruchomości, jako sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. . W motywach postanowień organy wskazały, że wnioskowany przez wnioskodawców dojazd do projektowanych działek o szerokości 6 m jest niezgodny z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z analizy mapy ze wstępnym projektem podziału ustalono, że na projektowanych działkach brak jest istniejącego trwałego zagospodarowania terenu, które powoduje konieczność zawężenia dojazdu do nieruchomości do szerokości 5 m. Również sami wnioskodawcy nie wskazali ograniczeń powodujących zawężenie. Ponadto zawężenie dojazdu do 5 m jest możliwe tylko miejscowo, a nie jak zaprojektowany na niniejszym wstępnym projekcie podziału na całej długości drogi. Niezależnie od powyższego analizując dokumenty ustalono, że zgodnie z wnioskiem właścicieli nieruchomości oraz przedstawioną koncepcją podziału - w wyniku tego podziału miałoby powstać 9 działek, o powierzchni nie mniejszej niż [...] m2 - z przeznaczeniem pod zabudowę. Dostęp do drogi publicznej dla 9 projektowanych działek, w tym przypadku ul. [...], został wskazany - poprzez istniejąca służebność na działkach nr: [...] i [...] oraz ustanowienie służebności drogowej o szerokości 6 m na projektowanych działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...], [...], w taki sposób, że na każdej projektowanej działce został określony pas gruntu o szerokości 6 m w celu ustanowienia służebności drogowej dla wydzielanych działek. Zgodnie z zapisami planu dojazd do 9 działek powinien mieć 8 m. Zważywszy zatem na parametry dojazdu niezgodne z ustaleniami planu oraz powstanie działek budowlanych o nie normatywnych powierzchniach należało negatywnie zaopiniować wstępny projekt podziału nieruchomości – jako niezgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania oraz przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego D. K. i L. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 7b, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 124 § 2 k.p.a. poprzez : zaniechanie podjęcia przez organ wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania skarżących do władzy publicznej, w tym sporządzenia uzasadnienia postanowienia organu I instancji w sposób wskazujący na naruszenie zasady bezstronności, rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego w sposób niewszechstronny i niewyczerpujący, co skutkowało poczynieniem ustaleń wybiórczych i nieadekwatnych do stanu faktycznego sprawy, tj. całkowite zaniechanie odniesienia się do części zarzutów podnoszonych przez skarżącą w treści zażalenia, dotyczących ustalenia, czy projekt podziału nieruchomości stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz czy- w sytuacji gdyby została wyodrębniona w granicach działki gruntu o nr ewid. [...] droga wewnętrzna o szerokości 8 m albo też gdyby została ustanowiona służebność drogi koniecznej, której przebieg zapewniałby dostęp do drogi publicznej dla projektowanych w następstwie podziału działek o takiej szerokości- istniałyby możliwości takiego zagospodarowania nowo utworzonych działek aby było ono zgodne celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie zaskarżonego postanowienia Wójta Gminy [...] w mocy oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe zaniechanie uchylenia zaskarżonego postanowienia i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia, 3) naruszenie art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 11 z późn.zm.) dalej jako "u.g.n." poprzez jego błędne zastosowanie i bezpodstawne uznanie, iż zaproponowany podział nieruchomości jest niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako, że dostęp projektowanych działek do drogi publicznej musiałby się odbywać za pomocą drogi wewnętrznej ustanowionej na zasadzie służebności przechodu i przejazdu o szerokości odbiegającej od tej wskazanej w planie miejscowym podczas gdy w ocenie skarżących nie ma podstaw do ustalania w treści rozstrzygnięcia podziałowego konkretnego sposobu (przebiegu) drogi wewnętrznej mającej zapewnić dostęp do drogi publicznej ani nawet wskazania działek, na jakich ma zostać ustanowiona droga wewnętrzna w formie służebności przechodu i przejazdu. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wnieśli uchylenie zaskarżonego postanowienia jak też postanowienia organu I instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 § i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021, poz. 137 ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - dalej "p.p.s.a.", zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby konieczność jego wyeliminowania z porządku prawnego. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., opiniujące negatywnie wstępny projekt podziału działki nr [...], położonej w miejscowości [...], stanowiącej własność D. i L. małżeństwa [...]. Pismem z dnia [...] marca 2021 r. ww. wnieśli o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału tej działki w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 dalej u.g.n.). Zgodnie z tym przepisem, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Z kolei w myśl art. 93 ust. 4 tej ustawy, zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. Opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5 cytowanej ustawy). Zdaniem organów obu instancji, pozytywne zaopiniowanie przedstawionego przez skarżących wstępnego projektu podziału działki nr [...] nie jest możliwe. gdyż nie jest on zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd w składzie orzekającym podziela powyższe stanowisko. Istota sporu w sprawie sprowadza się do tego, czy dopuszczalny w świetle ustaleń planu jest podział działki nr [...] na dziewięć działek budowlanych i zapewnienie do nich dojazdu drogę w postaci służebności gruntowej o szerokości 6 m, tak, jak zaproponowali właściciele nieruchomości, czy też konieczne jest zapewnienie dojazdu drogą wewnętrzną o szerokości 8 m, jak utrzymują organy. W świetle art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Ustawa nie wymaga, aby wydzielone działki przylegały bezpośrednio do drogi publicznej, wskazując w art. 93 ust. 3, że za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Alternatywnym sposobem zapewnienia dostępu wydzielanych działek do drogi publicznej może być także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Ustawodawca przewidział zatem dwie sytuacje, w których uznaje, że nieruchomości (wydzielane działki) mają zapewniony dostęp do drogi publicznej: dostęp bezpośredni, jeśli działka przylega do pasa drogowego drogi publicznej i istnieje możliwość urządzenia zjazdu z tej drogi na drogę publiczną, oraz dostęp pośredni - realizowany przez wydzielenie z dzielonej nieruchomości działki stanowiącej drogę wewnętrzną, wraz z ustanowieniem na tej działce odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu lub z jednoczesnym zbyciem wraz ze zbyciem wydzielanych działek udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną albo - jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem - ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych. Brzmienie art. 93 ust. 3 wskazuje na kolejność uwzględniania określonych sposobów ustalania dostępu do drogi publicznej. Najpierw powinien być to dostęp bezpośredni (zd. 1), następnie, na co wskazuje zd. 2 (po średniku), wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem odpowiednich służebności, a dopiero w ostatniej kolejności, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem, należy rozważyć ustanowienie innych służebności drogowych. Z niespornych ustaleń organów wynika, że zgodnie z zapisami uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru sołectwa [...] dla terenów oznaczonych MN i MN/U ustala się możliwość wydzielenia dojazdów do nieruchomości o parametrze 6 m szerokości w przypadku dojazdu obsługującego do 4 nieruchomości, min. 8 m. szerokości w przypadku dojazdu obsługującego więcej niż 4 nieruchomości. Ponadto minimalna powierzchnia nowo wydzielanej działki pod zabudowę wolnostojącą ma wynosić 750 m2. Analiza przedstawionych uwarunkowań planistycznych prowadzi w kontekście przywołanego art. 93 ust. 3 u.g.n. do wniosku, że przestawiony do zaopiniowania podział przedmiotowej nieruchomości jest nie do pogodzenia z ustaleniami owego planu. Prowadziłby bowiem do niezgodnego z planem zapewnienia dostępu do drogi publicznej zamiast drogą wewnętrzna o szerokości 8 m., służebnością drogową o szerokości 5 m. Taki sposób podziału prowadziłby również do powstania działek budowlanych nienormatywnych tj. o mniejszej powierzchni niż wymagana planem. W takiej zaś sytuacji pozytywne zaakceptowanie z punktu widzenia zgodności z planem zaproponowanego przez skarżących podziału należącej do nich nieruchomości nie było możliwe. Podejmując zatem w tych uwarunkowaniach postanowienie o negatywnym zaopiniowaniu projektu jej podziału, Wójt Gminy [...] – wbrew subiektywnemu przekonaniu skarżących, nie naruszył ww. przepisów. Podział geodezyjny musi bowiem uwzględniać warunki zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego w taki sposób, aby przyszli, nowi właściciele, którzy nabędą wydzielone działki, mogli z nich korzystać, zgodnie z ich przeznaczeniem i warunkami zagospodarowania, określonymi w planie. W konsekwencji nie narusza także prawa utrzymujące w mocy to rozstrzygnięcie zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Podniesiony natomiast w skardze zarzut naruszenia art. 93 ust. 3 u.g.n., polegający na braku podstaw do ustalania w treści rozstrzygnięcia podziałowego konkretnego sposobu (przebiegu) drogi wewnętrznej mającej zapewnić dostęp do drogi publicznej ani nawet wskazania działek, na jakich ma zostać ustanowiona droga wewnętrzna w formie służebności przechodu i przejazdu należy uznać za chybiony. Jak wyżej wskazano, stosownie do art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Na możliwość zagospodarowania wydzielonych działek gruntu w zgodzie z ich przeznaczeniem w planie ma wpływ również ich dostęp do drogi publicznej, bowiem zgodnie z art. 93 ust. 3 zd. pierwsze u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Skoro podział geodezyjny nieruchomości od razu stwarza możliwość jej podziału prawnego (przeniesienia prawa własności na inny podmiot), to wydzielona działka już w chwili podziału geodezyjnego powinna stwarzać możliwość jej zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem (art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n.), a to jest zagadnienie podlegające ocenie organu przy wydawaniu postanowienia w trybie art. 93 ust. 4 u.g.n. Przy wydawaniu postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału organ powinien więc oceniać dostęp wydzielonych działek do drogi publicznej. Celowe jest zatem tworzenie tylko takich nowych działek, które poza zgodnością z ustaleniami planu miejscowego, będą jednocześnie spełniały wymogi określone przepisami szczególnymi oraz posiadały samodzielny dojazd do drogi publicznej. Sama zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego nie gwarantuje jeszcze, że wskutek podziału powstaną pełnowartościowe nieruchomości. Podział nieruchomości prowadzi bowiem do powstania samodzielnych nieruchomości, które mogą być wprowadzone do obrotu. Wobec tego zasadnym jest tworzenie w wyniku podziału tylko takich nieruchomości, które od samego początku będą spełniały wszystkie wskazane wyżej warunki. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia za dopuszczalne wyłaniania w drodze podziału nieruchomości, które dopiero w przyszłości będzie należało doprowadzić do zgodności z przepisami szczególnymi lub zapewnić im dostęp do drogi publicznej. Takie rozwiązanie tworzyłoby jedynie chaos przestrzenny, bo pozwalałby na realny obrót prawny nieruchomościami pozbawionymi dostępu do dróg publicznych (por. wyroki NSA z 19 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2197/19; z 6 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 674/00; wyrok WSA w Łodzi z 4 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 320/20 dostępne CBOSA). Także zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego należy uznać za bezzasadny. Zakres postępowania opiniującego projektowany podział ograniczony jest do badania zgodności konkretnego podziału z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. Poza zakresem tego postępowania pozostaje natomiast hipotetyczna ocena możliwości zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.