I SA/Wa 2442/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2020 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej "kpa", po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Powiatu [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r. znak [...], odmawiającej stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, prawa własności nieruchomości, położonej w jedn. ewid. [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...], objętej Iwh nr [...], dalej "nieruchomość", Minister Rozwoju utrzymał ją w mocy. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Wojewoda [...], na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej "ustawa", decyzją z [...] czerwca 2020 r. znak [...], odmówił stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, prawa własności nieruchomości wyżej opisanej nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Powiat [...]. Po rozpatrzeniu odwołania oraz zbadaniu akt sprawy, organ II instancji nie znalazł podstaw do odmiennej oceny niż w decyzji organu I instancji. Wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 następowało zatem jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Decyzja ma charakter deklaratoryjny, potwierdza zaistnienie, z mocy samego prawa, skutku wywłaszczeniowego w stosunku do prywatnych nieruchomości zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne i pozostających w tej dacie we władaniu publicznoprawnym. Na mocy ostatecznej decyzji z [...] września 1993 r. znak [...], wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 z późn. zm.) w związku z art. 5 ust.1 pkt 1 ww. ustawy, Wojewoda [...] stwierdził nabycie, przez Gminę [...], z mocy prawa, nieodpłatnie własności tej nieruchomości. Oznacza to że działka nr ew. [...] w całości w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własności jednostki samorządu terytorialnego. Wobec niespełnienie pierwszej z przesłanek wskazanej w art. 73 ww. ustawy z dnia [...] października 1998 r. organ nie badał występowania dalszych przesłanek. Organ podkreślił, że przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Powiat [...], dalej "Skarżący". Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego - art. 73 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie jest możliwe na podstawie ww. przepisu, nabycie własności nieruchomości przez określoną jednostkę samorządu terytorialnego (w realiach niniejszej sprawy - Powiat [...]) w sytuacji gdy na dzień 1 stycznia 1999r. była ona własnością innej jednostki samorządu terytorialnego (w realiach niniejszej sprawy - Gminy [...]. Wniósł o uchylenie obu decyzji i zwrot kosztów postępowania. Zdaniem Skarżącego organ dokonał błędnej wykładni art. 73 ust. 1 ustawy polegającą na uznaniu, że nie jest możliwe nabycie w trybie tego przepisu przez powiat własności nieruchomości zajętej przez drogę powiatową, w sytuacji gdy na dzień 1 stycznia 1999r. nieruchomość stanowiła własność gminy. W ocenie Skarżącego, art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. nie może stanowić podstawy do nabycia nieruchomości zajętej pod drogę zarządzaną przez daną jednostkę samorządu terytorialnego, jedynie wtedy gdy na dzień 1 stycznia 1999r. nieruchomość ta stanowiła własność tej konkretnej jednostki. Trudno bowiem stwierdzać nabycie własności na rzecz określonej jednostki samorządu terytorialnego, w sytuacji gdy jednostka ta stała się już wcześniej jej właścicielem na innej podstawie prawnej. Stosując jednak zasady wykładni celowościowej i biorąc pod uwagę cel, jakiemu służyć ma art. 73 ustawy, a którym jest regulacja stanów prawnych nieruchomości zajętych przez drogi publiczne i doprowadzenie do wyeliminowania sytuacji w której zarządca drogi publicznej nie jest równocześnie właścicielem nieruchomości, na której posadowiona jest dana droga, powinno się dojść do wniosku, że własność nieruchomości zajętych pod drogę publiczną powinna należeć do zarządcy drogi a nie do innego podmiotu. Nie sposób uznać aby brzmienie art. 73 ust. 1 wykluczało nabycie nieruchomości, stanowiącej w dacie 1 stycznia 1999 r. własność innej jednostki samorządu terytorialnego. Przyjęcie zastosowanej przez organ wykładni prowadzi do petryfikacji niekorzystnego stanu rozbieżności pomiędzy publicznym władztwem nad drogą i własnością nieruchomości, na jakich droga jest posadowiona. Nieruchomości zajęte pod drogi publiczne mają charakter res extra commercium co oznacza, że co do zasady nie jest możliwe przekazywanie ich własności za pomocą instytucji cywilnoprawnych, tj. np. umów darowizny. Tym samym wykluczenie administracyjnego trybu pozyskiwania własności od innej jednostki samorządu terytorialnego uniemożliwia w praktyce uregulowanie kwestii własnościowych pod znacznym odsetkiem dróg. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 2019, poz.28) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ II instancji nie naruszył przepisów prawa procesowego ani przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego (art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej "ppsa"). Podstawę prawną rozstrzygnięcia był art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. Zgodnie z nim nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 następowało zatem jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Co ważne, decyzja ma charakter deklaratoryjny a więc potwierdza wyłącznie skutek jaki nastąpił z mocy prawa. W niniejszej sprawie stan faktyczny nie jest sporny. Wynika z niego, że nieruchomość w dacie 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność Gminy [...] na podstawie ostatecznej decyzji z [...] września 1993 r. znak [...], wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Ponieważ nabycie to nastąpiło przed 31 grudnia 1998 r., organy prawidłowo uznały, że nie została spełniona przesłanka nie pozostawania nieruchomości we władaniu jednostki samorządu terytorialnego która ubiegała się o nabycie, co wyklucza zastosowanie art. 73 § 1 ww. ustawy. Decyzja ta nadal pozostaje w obrocie prawnym i jest dla innych organów wiążąca. Wbrew zarzutom skargi przepis art. 73 ust. 1 jest jasny i nie wymaga innej wykładni niż literalna. Jak się przyjmuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i dorobku doktryny dokonywanie wykładni ma na celu ustalenie sensu i znaczenia normy prawnej. Wykładnia systemowa i funkcjonalna pełnią wobec wykładni językowej funkcję pomocniczą. Przeważająca część przedstawicieli doktryny uważa, że jeżeli wykładnia językowa pozwala na sformułowanie jednoznaczny tez, stosowanie kolejnych wykładni jest zbyteczne. Sąd w tym składzie ten pogląd podziela. Wykładnia funkcjonalna, określana też mianem celowościowej lub teleologicznej polega na takim odczytaniu normy by była ona zgodna z celem dla którego ta norma powstała. W przypadku wykładni naczelną zasadę pełni zasada clara non sunt interpretanda, zgodnie z którą to co jest zrozumiałe i jasne nie wymaga interpretacji. Zgodnie z tą łacińską paremią w sytuacji gdy wykładnia językowa pozwala na jednoznaczne ustalenie znaczenia normy prawnej nie ma konieczności sięgania do pozostałych wykładni. Stosowanie pozostałych wykładni to przecież nic innego jak sięgnięcie do innych norm zawartych w innych aktach normatywnych czy skonfrontowanie badanej normy z całym systemem prawa (wykładnia systemowa) albo zbadanie normy pod kątem celów jakim ma służyć (wykładnia celowościowa) - (por. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 430). Sądowi znane są wyroki NSA z których wynika że przy odkodowywaniu treści normy prawnej należy sięgać nie tylko do wykładni językowej ale i pozostałych (np. ostatnio wydany wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 93/08). Jednocześnie zwraca uwagę, że np. w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 2001 r., T 33/01 (OTK-B 2002, nr 1, poz. 47), tenże wyraził pogląd, iż "w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu należy wybrać taką wykładnię, która w najpełniejszy sposób umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych. Należy jednak podkreślić, że zasada wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją nie może prowadzić do podważania jednoznacznego rezultatu wykładni językowej". Analiza literalna treści normy jasno wskazuje, że ustawodawca tryb ten przewidział dla podmiotów, które 31 grudnia 1998 r. wykonywały władztwo publiczne nad drogą w sytuacji w której podmiotem ubiegającym się o nabycie jest ten sam podmiot który włada gruntem a grunt ten nie stanowi własności publicznej czy to Skarbu Państwa czy samorządu terytorialnego. Nawet przyjmując, za Skarżącym konieczność zastosowania wykładni celowościowej, w ocenie sądu wykładnia ta nie prowadzi do takiego jak wskazywany przez Skarżącego wniosku. Celem ustawy reformującej administrację publiczną było stworzenie nowych podmiotów władzy publicznej w miejsce dotychczasowych jednostek, wyposażenie tych podmiotów w majątek i stworzenie mechanizmów pozwalających na niezakłócone przejęcie nowych obowiązków. Jak się wskazuje w uzasadnieniu projektu ustawy (w LEX) w ślad za zadaniami, jednostkami i pracownikami przewidziano nabycie przez nowe jednostki samorządu terytorialnego mienia niezbędnego do wykonywania ich zadań – w tym mienia z mocy prawa. Powiat [...] powstał w ramach reorganizacji administracji publicznej w 1999 r. i generalnie spełniałby kryteria celowościowe. Ustawodawca jednak w art. 73 § 1 ustawy jasno wskazał, że nabycie z mocy prawa dotyczy tych nieruchomości których tytuł prawny nie jest uregulowany na rzecz podmiotów władających z ograniczeniem jednak, że sytuacja ta nie dotyczy gruntów o uregulowanym stanie własności czy to na rzecz Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego. Za takim rozumienie tego przepisu przemawia także i to, że ustawa przewiduje nabycie prawa własności z mocy prawa za odszkodowaniem. Trudno sobie zatem wyobrazić sytuację w której jeden organ administracji publicznej byłby zobowiązany do zapłaty odszkodowania na rzecz innego organu administracji publicznej.. Odszkodowanie przewidziane w art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jest ściśle związane z utratą prawa własności, stanowi bowiem rekompensatę za przejęcie w tym trybie nieruchomości i co do zasady to na wniosek właściciela nieruchomości ustalane i wypacane jest odszkodowanie zgodnie z art. 73 ust. 4 tej ustawy. Poza tym złożenie wniosku o odszkodowanie jest ograniczone terminem. Potwierdzeniem takiego jak zaprezentowane wyżej rozumowanie jest wyrok NSA z 16 września 2016 r., I OSK 2973/14 z którego jasno wynika, że wolą ustawodawcy było aby skutki nabycia własności nieruchomości z mocy prawa odnosić do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej. W podobnym duchu wypowiedział się NSA w wyrokach z 7 sierpnia 2013r., I OSK 683/12, czy z 29 listopada 2007 r. I OSK 1698/06). W ostatnim zwraca się uwagę na brak przesłanki która by wskazywała, że wolą ustawodawcy było stworzenie w tej regulacji (art. 73 § 1 ustawy) wyjątku od reguły przyjętej w art. 113 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Z uwagi na znaczny wzrost wykrytych zakażeń w całym kraju, co znajdowało odzwierciedlenie na stronie www.worldometers.info/coronavirus/country/poland, objęcie [...] strefą zagrożenia czerwoną przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Poza tym zarządzeniem Prezesa WSA w Warszawie nr 21 z 16 października 2020r. związku z objęciem [...] strefą czerwoną wstrzymano orzekanie na posiedzeniach jawnych i przyjęto zasadę orzekania na posiedzeniach niejawnych a sprawy wyznaczone na rozprawy skierowano do rozpoznania na posiedzeniach niejawnych (komunikat na stronie internetowej WSA w Warszawie i uchwała 7 Sędziów NSA z 30 listopada II OPS 6/1.).