I SA/Wa 2448/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2015 r. sprawy ze skargi Z. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat M. M., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2014r. Nr [...], uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. Nr [...], z dnia [...] lutego 2014 r., w sprawie przyznania Z. I. zasiłku stałego i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P. decyzją Nr [...] z dnia 3 lutego 2014 r. orzekł o przyznaniu Z. I. zasiłku stałego w wysokości: od 29.11.2013 r. do 30.11 2013 r. – [...] zł., od 01.12.2013 r. do 31.12.2013 r. – [...] zł,od 01.01.2014 r. do 31.03.2014 r. – [...] zł, od 01.04.2013 r. do 15.01.2015 r. – [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że wysokość przyznanego zasiłku stanowi różnicę między kryterium ustawowym osoby samotnie gospodarującej, a posiadanym dochodem własnym, który w przypadku Z. I. wynosi: za okres 29-30.XI.2013r. wynosił 542 zł – [..] zł (pomoc rodziny w opłatach świadczeń) = [...] zł : 30 dni = [...] zł x 2 dni = [...] zł; za m-c grudzień 2013r. wynosi 542 zł. – [...] zł. (pomoc rodziny w opłatach świadczeń) = [...] zł; za okres od I do III.2014r. 542 zł – [...] zł ([...] zł zasiłek pielęgnacyjny + [...] zł. wyrównanie zasiłku pielęgnacyjnego +[...] zł. pomoc rodziny w opłatach świadczeń) = [...] zł; od m-ca IV.2014r. 542 zł. – [...] zł ([...] zł. zasiłek pielęgnacyjny + [...] zł. pomoc rodziny w opłatach świadczeń) = [...] zł. Od powyższej decyzji Z. I. złożył odwołanie, w którym stwierdził, że zasiłek pielęgnacyjny nie powinien być uznawany za dochód, a ponadto nie posiada nakazu sądowego zobowiązującego go do opłaty części czynszu za zajmowane mieszkanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] decyzją z dnia [...] maja 2014r. Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania, orzekło na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm. – dalej u.p.s) o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s. zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W myśl art. 37 ust. 2 pkt 1 u.p.s. zasiłek stały w przypadku osoby samotnie gospodarującej - ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż [...] zł. miesięcznie. Zdaniem organu nie jest zasadne twierdzenie Z. I., iż zasiłek pielęgnacyjny nie stanowi dochodu. Przepis art. 8 ust. 3 u.p.s. stanowi, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Z kolei zgodnie z art. 8 ust. 4 u.p.s, do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych, dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. Wobec powyższego organ stwierdził, że w tym zakresie prawidłowo ustalono dochód Z. I. z uwzględnieniem pobieranego zasiłku pielęgnacyjnego. Zdaniem Kolegium niezasadnie natomiast organ wyliczył dochód skarżącego w oparciu o 1/5 czynszu za lokal. Z akt sprawy wynika, że Z. I. jest rozwiedziony, a sąd rozwodowy rozstrzygnął o sposobie korzystania ze wspólnie zajmowanego przez małżonków mieszkania w ten sposób, że Z. I. korzysta z jednego pokoju. W aktach sprawy brak jest jednak wyroku rozwodowego, zatem skład orzekający nie mógł ustalić, czy sąd określał wysokość opłat za zajmowane mieszkanie. W związku z powyższym, SKO zaleciło organowi pierwszej instancji ustalenie należnych opłat wnioskodawcy za zajmowaną część mieszkania (pokój oraz wspólną część kuchni, łazienki i przedpokoju) i podjęcie decyzji stosownie do dokonanych ustaleń. Skargę na powyższą decyzje wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. I. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi strona ponownie wskazała, że nie zgadza się z zaliczeniem wyrównania zasiłku pielęgnacyjnego jako dochodu. Kwota wyrównania była jednorazowa i nie stanowiła dochodu stałego. Mimo to MOPS postanowił odliczyć jej wartość od przyznanego zasiłku stałego, jako kwotę stanowiącą jego stały dochód. Taki stanowisko w ocenie skarżącego jest sprzeczne z prawem, nielogiczne i nie może mieć miejsca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 4 listopada 2014 r. pełnomocnik skarżącego wyznaczony z urzędu w osobie adw. M. M., uzupełniła wniesioną skargę. Pełnomocnik podkreśliła, że w zaskarżonej decyzji organ niezasadnie uznał, że jednorazowa wypłata wyrównania zasiłku pielęgnacyjny, jak również sam zasiłek pielęgnacyjny, stanowi dochód w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej i że w tym zakresie prawidłowo ustalono dochód skarżącego. Osoba pobierająca zasiłek stały i równocześnie uprawniona do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego z powodu niepełnosprawności znajduje się z przyczyn oczywistych w trudnej sytuacji życiowej i niewiele jest w stanie zmienić własnym działaniem. Podzielenie stanowiska organu prowadzi do sytuacji, gdy osobie takiej zostaje w praktyce zabrana kwota ww. zasiłku pielęgnacyjnego poprzez zaliczenie go do dochodu przy przyznawaniu zasiłku stałego i w konsekwencji odpowiednim obniżeniu wypłacanej kwoty zasiłku stałego. Ponadto, organ uznał, iż w sposób niezasadny ustalono dochód skarżącego w zakresie, w jakim powinien on partycypować w opłatach i kosztach utrzymania mieszkania. Organ zalecił tym samym ponowne poczynienie stosownych ustaleń przez organ pierwszej instancji, w tym poprzez zapoznanie się z treścią wyroku rozwodowego skarżącego i podjęcie decyzji stosownie do dokonanych ustaleń. W ocenie strony skarżącej, argumentacja ta jest niezasadna bowiem organ dysponował wystarczającym materiałem dowodowym do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, choć nie wszystkie podnoszone w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a), uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Dlatego w pierwszej kolejności należy wyjaśnić charakter zaskarżonej decyzji oraz treść powołanego przepisu, którego aktualne brzmienie zostało nadane ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18). Celem nowelizacji art. 138 § 2 K.p.a. było zwiększenie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. możliwe jest zatem w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (vide: B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011r., str. 518-519). Oznacza to, że wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna. Jeżeli natomiast dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania w ograniczonym zakresie, wówczas organ II instancji zobligowany jest zastosować art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując bowiem wykładni art. 138 § 2 K.p.a. nie można pomijać treści art. 136 K.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym. Skoro zatem wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. nie jest dopuszczalna, to organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało jakie przepisy postępowania naruszył organ pierwszej instancji, jaki miało to wpływ na rozstrzygnięcie i jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy oraz jakie okoliczności ma wziąć pod uwagę organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji u podstawy uchylenia decyzji organu pierwszej instancji legło to, że Prezydent P. niezasadnie w ocenie Kolegium stwierdził, że skarżący winien ponosić 1/5 kosztów utrzymania zajmowanego lokalu. Kolegium choć wiedziało w jakim zakresie skarżący może po wyroku rozwodowym korzystać z zajmowanego mieszkania, to jednak zarzuciło organowi pierwszej instancji brak w aktach sprawy wyroku rozwodowego, który pozwoliłby na dokładne określenie wysokości przypadających na skarżącego opłat za mieszkanie. W ocenie Sądu brak owego dokumentu w aktach niniejszej sprawy nie stanowi wystarczającego usprawiedliwienia dla uchylania decyzji organu I instancji. Dostrzeżony brak, podobnie jaki i inne dowody umożliwiające określenie zakresu w jakim skarżący powinien partycypować w kosztach mieszkania (w tym również te określające chociażby powierzchnię lokalu) mogły być bowiem uzupełnione przez organ odwoławczy w toku prowadzonego przez niego uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 K.p.a., co w konsekwencji pozwoliłoby na wydanie decyzji merytorycznej. Zdaniem Sądu za nieuprawniony należy uznać za to zarzut skargi dotyczący błędnego wliczenia do dochodu strony zasiłku pielęgnacyjnego. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s., za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do tak określonego dochodu nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego (art. 8 ust. 4 u.p.s.). Z kolei na podstawie art. 37 ust. 6 u.p.s. do dochodu osoby ubiegającej się i pobierającej zasiłek stały nie wlicza się kwoty zasiłku okresowego. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w związku z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823, zwane dalej "rozporządzeniem"), kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł. Zasiłek stały ustala się, w przypadku osoby samotnie gospodarującej w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 529 zł miesięcznie (art. 37 ust. 2 pkt 1 u.p.s. w związku z § 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia). W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż na dochód skarżącego od stycznia 2014r. składał się również zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł. Sporną jest natomiast okoliczność, czy prawidłowo uznano, iż przysługujący skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny stanowi dochód strony, o jakim mowa w art. 8 ust. 3 u.p.s. W ocenie Sądu, zgodzić się należy z organem, że dochodem w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej jest przychód bez względu na tytuł i źródło jego uzyskania (niezależnie czy jest to przychód podlegający opodatkowaniu, czy też nie). Zamknięty katalog świadczeń, których nie wlicza się do dochodu, ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s., wskazuje przepis art. 8 ust. 4 u.p.s. Zasiłek pielęgnacyjny nie został w tym katalogu wskazany, co oznacza, iż nie ma podstaw do nieuwzględniania ich w dochodzie, warunkującym przyznanie zasiłku stałego. Reasumując, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, bowiem zdaniem Sądu rozstrzygnięcie organu drugiej instancji narusza art. 138 § 2 K.p.a art. 80 K.p.a i art. 107 § 3 K.p.a, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy, uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, nie wykazał należycie powodów, którymi kierował się wydając decyzję w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Jak wyżej wskazano z treści zaskarżonej decyzji nie wynika w sposób jednoznaczny, dlaczego organ odwoławczy uznał, że zaistniała konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dlatego też rozpoznając sprawę ponownie, organ weźmie pod uwagę rozważania zawarte w niniejszym wyroku, w szczególności te dotyczące przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a orzekł, jak w pkt 1 wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 ww. ustawy.