I SA/Wa 245/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.) Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi B. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 listopada 2022 r. nr SKO/I/II/2148/2022 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 12 października 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz B. M. i J. M. solidarnie kwotę 1437 (jeden tysiąc czterysta trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia 28 listopada 2022 r., nr [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania J. M. i U. M. (dalej też jako Skarżący) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 12 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 31.878,60 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 2,0202 ha, obrębu [...] Miasto [...], w wyniku jej podziału na działki budowlane. Postępowanie administracyjne zakończone skarżoną decyzją Burmistrz wszczął z urzędu. W toku postępowania Burmistrz zlecił rzeczoznawcy majątkowemu mgr inż. S. P. sporządzenie operatu szacunkowego mającego stanowić dowód na wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem. W trakcie postępowania na wniosek organu pierwszej instancji zostały sporządzone cztery operaty szacunkowe. Ostatecznie organ przyjął operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2022 r., w którym to rzeczoznawca majątkowy określił wartość działki przed podziałem na kwotę 793.614,00 zł, zaś po podziale wzrosła ona do 899.876,00 zł, zatem różnica wyniosła 106.262,00 zł. Opłata adiacencka związana z podziałem (30 % wzrostu wartości nieruchomości zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 1 1 grudnia 2002 r. nr [...]; Dz. Urz. woj. [...] z dnia 14 grudnia 2002 r., nr [...], poz. [...]) wyniosła 31.878,60 zł. Następnie decyzją z dnia 12 października 2022 r. nr [...] Burmistrz orzekł o ustaleniu Skarżącym opłaty adiacenckiej w kwocie 31.878,60 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr [...] o powierzchni 2,0202, obrębu [...] Miasto [...], w wyniku jej podziału na działki budowlane. Jednocześnie Burmistrz, uwzględniając wniosek Skarżących, rozłożył ustaloną opłatę na 10 rat wynoszących po 3.187,86 zł. W uzasadnieniu Burmistrz stwierdził, że ziściły się wszystkie przesłanki warunkujące ustalenie opłaty adiacenckiej, a więc przede wszystkim nastąpił podział nieruchomości przeprowadzony na wniosek właścicieli, zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia 4 września 2018 r. nr [...]. W wyniku podziału wartość nieruchomości będącej własnością Skarżących wzrosła, co potwierdza ostatni, przyjęty przez Burmistrza za prawidłowy, operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2022 r. Wynika z niego, że wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 793.614,00 zł, zaś po podziale miała wynosić 899.876,00 zł, co wskazuje na wzrost o kwotę 106.262,00 zł. Wreszcie stawka opłaty adiacenckiej została ustalona w uchwale Rady Miejskiej w [...] z dnia 11 grudnia 2002 r. nr [...] (Dz. Urz. woj. [...] z dnia 14 grudnia 2002 r., nr [...], poz. [...]) na poziomie 30%. W tych warunkach Burmistrz uznał, że zasadnym było ustalenie Skarżącym opłaty adiacenckiej w wysokości 31.878,60 zł. W odwołaniu od decyzji Burmistrza Skarżący podnieśli, że nie zgadzają się z zapadłym w sprawie rozstrzygnięciem i wnoszą o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzucili Burmistrzowi m.in. przewlekłość prowadzonego postępowania, pozostawianie przez organ bez odpowiedzi składane merytoryczne uwagi, a także liczne nieprawidłowości dotyczące sporządzonych na zlecenie organu operatów szacunkowych. Podnieśli również zarzut naruszenia art. 81 kpa, art. 10 kpa, art. 77 kpa, art. 153 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 z zpóźn. zm. – dalej też jako u.g.n.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W ich ocenie Burmistrz nie zweryfikował sporządzonych na potrzeby postępowania operatów szacunkowych i powinien zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego tego operatu, który przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. Decyzją wspomnianą na wstępie Kolegium utrzymało w mocy orzeczenie Burmistrza. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał treść art. 98a ust. 1 u.g.n. stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, z którego wywiódł, że opłata adiacencka jest należnością ustalaną od wzrostu wartości nieruchomości, jaki powstał w wyniku jej podziału, dlatego do zastosowania art. 98a u.g.n. konieczne jest wykazanie, że wzrost wartości jest efektem wyłącznie dokonanego podziału. Kolegium dostrzegło, że decyzją z dnia 19 września 2018 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] wydaną na wniosek Skarżacych zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] o powierzchni 2,0202 ha, na działki: [...] o powierzchni 0,6434 ha, [...] o powierzchni 0,0354 ha, [...] o powierzchni 0,0835 ha, [...]o powierzchni 0,0833 ha, [...] o powierzchni 0,0226 ha, [...] o powierzchni 0,1198 ha, [...] o powierzchni 0,1174 ha, [...] o powierzchni 0,0220 ha, [...] o powierzchni 0,1002 ha, [...] o powierzchni 0,1038 ha, [...] o powierzchni 0,0216 ha, [...] o powierzchni 0,1000 ha, [...] o powierzchni 0,0950 ha, [...] o powierzchni 0,0380 ha, [...] o powierzchni 0,1101 ha, [...] o powierzchni 0,1095 ha, [...] o powierzchni 0,0200 ha, [...] o powierzchni 0,0980 ha, [...] o powierzchni 0,0966 ha. Spośród nich działki ozn. nr geod. [...] o powierzchni 0,0354 ha, [...] o powierzchni 0,0226 ha, [...] o powierzchni 0,0220 ha, [...] o powierzchni 0,0216 ha, [...] o powierzchni 0,0380 ha, [...] o powierzchni 0,0200 ha wydzielone zostały z przeznaczeniem pod drogi publiczne gminne. Kolegium stwierdziło również, że za dowód na wzrost wartości nieruchomości przyjęty został operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego sporządzony w czerwcu 2022 r., w którym określono jej wartość przed i po podziale. Jednocześnie Kolegium wskazało według jakiego podejścia (porównawczego) i jakiej metody (korygowania ceny średniej) sporządzono wycenę. Kolegium analizując operat pozostający w aktach wskazało, że biegły poddał analizie rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych, jako tereny mieszkaniowe jednorodzinne położone na terenie miasta [...] w okresie od czerwca 2016 r. do września 2018 r. oraz jakie cechy i wagi (położenie, lokalizacja szczegółowa/dostępność, powierzchnia nieruchomości i możliwość zagospodarowania i podłączenia do UIT) uwzględniono przy szacowaniu wartości nieruchomości. W ten sposób biegły ustalił, że wartość nieruchomości przed podziałem wyniosła 793.614,00 zł, zaś po podziale wzrosła do kwoty 899.876 00 zł, wskazało przy tym jak kształtowała się wartość poszczególnych nowopowstałych działek. Jak zauważyło Kolegium, na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, obowiązywała Uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia 11 grudnia 2002 r. Nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, gdzie stawka opłaty adiacenckiej związanej z podziałem została ustalona na 30%. Zatem opłata adiacencka od wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału została ustalona na kwotę 31.878,00 zł. Z tych względów Kolegium stanęło na stanowisku, że opłata została ustalona prawidłowo i zgodnie z obowiązującym prawem. Jako kluczowy w rozpatrywanej sprawie dowód Kolegium wskazało dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego, ustawowo określany, jako operat szacunkowy. Opowiedziało się natomiast za koniecznością dokonywania ostrożnej jego oceny, która nie może dotyczyć tych elementów wynikających z wiedzy specjalistycznej. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu Kolegium zastrzegło, że skoro te dotyczyły przede wszystkim prawidłowości operatu, to na organie administracji spoczywał obowiązek zwrócenia się do rzeczoznawcy majątkowego o zajęcie stanowiska co do zgłaszanych przez stronę zarzutów i wątpliwości, rzeczoznawca wyjaśnił zaś, w trakcie postępowania kwestie podnoszone przez Skarżących. Ponadto Kolegium podkreśliło, że przepis art. 157 u.g.n. nie nakłada na organ administracji publicznej obowiązku każdorazowego kierowania sporządzanych dla różnych potrzeb operatów do oceny przed organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych. Skoro zaś Burmistrz ocenił sporządzoną na potrzeby niniejszej sprawy wycenę za prawidłową, to nie było podstaw do skierowania jej do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Kolegium zauważyło też, że strona kwestionująca sporządzony operat szacunkowy również mogła wystąpić o przeprowadzenie takiej oceny. Oceniając operat w przyjętych granicach Kolegium stwierdziło, że sporządziła go osoba uprawniona, nie doszukano się w nim pomyłek, istotnych braków lub nieścisłości, prawidłowo zostały wyjaśnione tak podejście, jak i sposób wyceny oraz jej podstawa prawna. Nadto rzeczoznawca majątkowy w toku postępowania wyjaśniającego odniósł się do zarzutów strony skarżącej dotyczących wyceny nieruchomości stanowiącej podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej. W skardze na decyzję Kolegium podniesiono zarzuty: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie przepisów Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a mianowicie: a) art. 4 pkt 11, art. 98a ust. 1 poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza podczas gdy przyjęta w tej decyzji opłata adiacencka została ustalona w nieprawidłowej, bowiem w znacznie zawyżonej wysokości, przy przyjęciu znacznego wzrostu wartości nieruchomości, podczas gdy wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału jest niewielki i określony w prawidłowy sposób daje podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej w znacznie niższej, niż przyjęta przez organ pierwszej instancji; b) art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez utrzymanie w mocy przez organ drugiej instancji zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy kwota opłaty adiacenckiej została ustalona na podstawie wzrostu wartości nieruchomości w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2022 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego S. P., podczas gdy przyjęte w operacie szacunkowym nieruchomości nie stanowią nieruchomości podobnych do nieruchomości Skarżących, między innymi z uwagi na ich przeznaczenie oraz sposób korzystania, co powoduje, iż nie mogły stanowić podstawy dla określenia wartości nieruchomości c) art. 150 ust. 1 pkt 1, art. 151 ust. 1 poprzez utrzymanie w mocy decyzji, w której wysokość opłaty adiacenckiej została ustalona w oparciu o nieprawidłowo określony wzrost wartości nieruchomości skarżących, d) art. 152 ust. 2, 3, art. 153 ust. 1 poprzez utrzymanie w mocy decyzji, w której określona wysokość opłaty adiacenckiej została ustalona na podstawie wartości przyjętych w operacie szacunkowym z dnia 21 czerwca 2022 r., mimo iż operat ten jest obarczony wadami, między innymi z uwagi na nieprawidłowe zastosowanie podejścia porównawczego przy wycenie nieruchomości skarżących przed i po podziale; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555), zwanego dalej Rozporządzeniem, a mianowicie: a) art. 4 ust. 1, 2, 4 poprzez utrzymanie w mocy decyzji opartej na operacie szacunkowym z dnia 21 czerwca 2022 r., w którym w wadliwy sposób zostało zastosowane podeście porównawcze z metodą korygowania ceny średniej w określaniu wartości nieruchomości skarżących przed i po podziale, albowiem do porównania zostały przyjęte nieruchomości, które nie stanowią nieruchomości podobnych do nieruchomości skarżących, a ponadto niektóre cechy nieruchomości, mające istotne znaczenie dla określenia wartości nieruchomości, zostały określone w sposób nieprawidłowy; b) § 55 ust. 2 poprzez utrzymanie w mocy decyzji opartej na operacie szacunkowym z dnia [...] czerwca 2022 r., w którym w nieprawidłowy sposób zostały wskazane informacje niezbędne przy dokonywaniu szacowania wartości nieruchomości, w tym nie zostały wyjaśnione zarzuty skarżących do treści operatu szacunkowego i jego wyniku końcowego; 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego możliwego do uzyskania materiału dowodowego, pominięcie całokształtu okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co doprowadziło do: a) błędnego ustalenia, że operat szacunkowy z dnia 21 czerwca 2022 r. nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystywanie dla celu ustalenia opłaty adiacenckiej, podczas gdy operat został sporządzony z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co powoduje, iż operat ten nie może stanowić dowodu w niniejszej sprawie; b) błędne ustalenie, iż operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2022 r. nie zawiera błędów, braków, nieścisłości, pomyłek, a ponadto wyjaśnia zarzuty stawiane przez Strony, podczas gdy operat zawiera szereg błędów oraz nieścisłości, jak również nie udziela odpowiedzi na szereg zarzutów postawionych przez skarżących w odniesieniu do jego treści w toku niniejszego postępowania; 4) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 78 § 1 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia wniosku dowodowego Skarżących o zlecenie przez organ pierwszej instancji organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych oceny prawidłowości operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2022 r. z jednoczesnym przerzuceniem ciężaru dowodowego na strony postępowania, podczas gdy na organach administracji ciąży obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wynikający z art. 7 k.p.a. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Burmistrza. Nadto, na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a., wnieśli o zobowiązanie organu drugiej instancji, ewentualnie zobowiązanie organu pierwszej instancji, do zlecenia na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych oceny prawidłowości operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2022 r., a także na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2022 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego L. K. – na okoliczność ustalenia wartości nieruchomości skarżących przed podziałem i po podziale, a także ustalenia wzrostu wartości tej nieruchomości na skutek podziału i wynikającej z tego wysokości opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu Skarżący podnieśli, że operat szacunkowy został przez organy oceniony w sposób wadliwy, przez co doszło do naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Jak wspomniano już na wstępie, zaskarżona decyzja Kolegium kończyła postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, a jej materialnoprawną podstawę stanowiły przepisy art. 98a u.g.n. Przywołać tu warto przede wszystkim treść art. 98a ust. 1 tej ustawy, który przewiduje, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Przepis ten określa przesłanki warunkujące ustalenie opłaty adiacenckiej i dla orzeczenia w drodze decyzji administracyjnej o ustaleniu takiej opłaty konieczne jest: 1) dokonanie podziału nieruchomości, 2) podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej, 3) stwierdzenie, że nie upłynął 3-letni termin do ustalenia opłaty, 4) wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. Jednocześnie, co należy podkreślić, przesłanki te spełnione muszą być w sposób kumulatywny, a więc brak którejkolwiek z nich wyklucza możliwość podjęcia skutecznych działań zmierzających do ustalenia opłaty. Niewątpliwie najwięcej problemów w tego rodzaju sprawach generuje kwestia prawidłowej oceny ostatniego z wymienionych wyżej elementów. Jest to zaś o tyle istotne, że ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w wyniku dokonanego podziału, dopuszczalne jest jedynie w sytuacji, gdy nie ma żadnych zastrzeżeń co do zaistnienia przesłanki wzrostu wartości nieruchomości. Jak zauważa się bowiem w orzecznictwie, choć podział nieruchomości może być zdarzeniem warunkującym wzrost jej wartości, to każdorazowo na potrzeby postępowania prowadzonego na podstawie analizowanego przepisu, musi on zostać udowodniony (por. m.in. w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 29 czerwca 2023 r., II SA/Sz 206/23). Oczywistym jest, że ustalenie czy podział nieruchomości spowodował jej wzrost – z racji chociażby na brak specjalistycznej wiedzy organu w tym zakresie – nie może odbywać się w sposób dowolny. Skoro zaś, jak wynika z art. 98 ust. 1b u.g.n., okoliczność ta oceniana jest poprzez zestawienie wartości nieruchomości przed podziałem, której stan przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości i wartości tej samej nieruchomości po podziale, według stanu na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości, to niewątpliwie konieczne jest określenie takiej wartości. Tu należy więc wskazać, że zgodnie z art. 7 u.g.n. jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach działu IV rozdziału 1 ustawy. W ten sposób ustawodawca zastrzegł, że wartość nieruchomości mogą określać tylko rzeczoznawcy majątkowi, jako profesjonaliści działający na ustandaryzowanych zasadach, dowodem zaś informującym o wartości nieruchomości jest operat szacunkowy. W tych warunkach operat rzeczoznawcy majątkowego jest nie tylko obligatoryjnym ale w zasadzie też jedynym dowodem (na okoliczności wzrostu wartości nieruchomości) w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. Sąd nie kwestionuje przyjętego w zasadzie powszechnie twierdzenia o szczególnym charakterze dowodu jakim jest operat szacunkowy, jako opracowanie sporządzone przez biegłego i stanowiące efekt zaangażowania jego eksperckiej wiedzy z zakresu szacowania wartości nieruchomości. Przyjęcie takiego założenia powoduje jednak pewne wątpliwości dotyczące możliwości dokonywania oceny i weryfikacji operatu szacunkowego przez organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Pomimo tego operat nadal stanowi dowód w postępowaniu administracyjnym, a więc z tego już względu powinien być oceniany na zasadach przewidzianych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i co więcej musi być sporządzony w taki sposób ażeby możliwa była jego ocena przez organ. Skoro bowiem zgodnie z art. 80 k.p.a. organ na podstawie całokształtu materiału dowodowego ma obowiązek wykazać, czy dana okoliczność została ustalona, a po myśli art. 77 § 1 in fine k.p.a. rozpatrzyć ma cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, to także operat szacunkowy winien być – w zgodzie z tymi regułami – oceniony w sposób dokładny, wnikliwy, zgodny z zasadami logiki. Sąd dostrzega oczywiście, że zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Czym innym jest jednak ocena prawidłowości sporządzenia operatu dokonywana przez organizację na podstawie tego przepisu, a czym innym ocena takiego opracowania jako dowodu w postępowaniu administracyjnym. Nie można bowiem zapominać, że problematyka wyceny nieruchomości na dzień wydawania skarżonej decyzji była regulowana przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 555). Chociażby z tego względu zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Ocena ta może zaś obejmować takie elementy jak podejście, a także metoda i techniki szacowania przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy powinien zawierać też wszystkie dane, które są niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (por. w wyroku NSA z dnia 4 września 2018 r., I OSK 2372/16). W ocenie Sądu, Kolegium, a przed nim Burmistrz nie podjęły się w rozpoznawanej sprawie przeprowadzenia oceny operatu przyjętego finalnie jako dowód na wzrost wartości nieruchomości według zaprezentowanych wyżej kryteriów. Jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia 12 października 2022 r. Burmistrz uznając oceniany operat za wiarygodny dowód na wzrost wartości nieruchomości stwierdził, że jest on zgodny z obowiązującymi przepisami, zawiera informacje niezbędne do przeprowadzenia oceny, a opinia jego autora będąca wynikiem przeprowadzonych obliczeń jest logiczna i koresponduje z wynikiem końcowym obliczeń. W ocenie Burmistrza autor operatu wziął pod uwagę cechy szacowanej nieruchomości i wskazał ich wpływ na wartość. Powierzchnia nieruchomości przed podziałem i po podziale została też pomniejszona o powierzchnię, która nie została podzielona na działki budowlane i przyjęte pod drogi gminne. Jak zauważył Burmistrz rzeczoznawca określił w operacie wagę poszczególnych cech mających wpływ na wartość nieruchomości opisując te cechy jako: położenie, lokalizacja szczegółowa/dostępność, powierzchnia oraz możliwość ich zagospodarowania i podłączenia do urządzeń infrastruktury technicznej (s. 5-6 uzasadnienia). Z kolei SKO opowiadając się za możliwością jedynie ostrożnej oceny operatu uznało, że jako zgodny z prawem nie mógł być kwestionowany w postępowaniu administracyjnym. Kolegium stwierdziło też, że nie dostrzega żadnych wad, które mogłyby stanowić podstawę do kwestionowania argumentacji rzeczoznawcy (s. 8 uzasadnienia). Sąd stwierdził, że tak przeprowadzona ocena jest zbyt ogólna i nie odpowiada standardom wynikającym z powołanych wcześniej przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Poprzestając na pobieżnej w zasadzie formalnej ocenie operatu organy obu instancji nie dostrzegły zaś wątpliwości, co do ustaleń poczynionych przez biegłego, które nie należą do zakresu jego wiedzy eksperckiej, a które jednocześnie mogą mieć wpływ na sposób przeprowadzenia wyceny. Przede wszystkim oceniając operat organy powinny zacząć od tego czy zawiera on wszystkie elementy przewidziane w rozdziale 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Skoro – zgodnie z poczynionymi ustaleniami – organ może weryfikować podejście i przyjętą metodę oraz techniki szacowania, to dalej należałoby przynajmniej przeanalizować jak rzeczoznawca uzasadnił przyjęcie odpowiedniego podejścia, czy wybór zastosowanej metody wyceny. Warto również zweryfikować jakie nieruchomości i z jakich względów zostały przez biegłego uznane za podobne do nieruchomości wycenianej. Istotne może być również to jakie cechy w ocenie biegłego miały wpływ na wartość wycenianej nieruchomości. Z uzasadnienia decyzji obu organów nie wynika natomiast by kwestie te zostały należycie przeanalizowane. Trzeba bowiem zauważyć, że Burmistrz, choć wskazuje jakie podejście i metoda zostały zastosowane przy wycenie nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, to nie poszukuje już w operacie odpowiedzi na pytanie dlaczego te akurat zostały uznane za właściwe, najbardziej w tym wypadku odpowiednie. Tymczasem rzeczoznawca również nie wyjaśnia tej kwestii w pkt 6 procedura szacowania (ppkt 6.1 uwarunkowania proceduralne i metoda szacowania) biegły wskazuje wyłącznie jakie podejście zastosował przy wycenie (podejście porównawcze) i z jakiej skorzystał metody (metoda korygowania ceny średniej). Nie wyjaśnił już jednak z jakich powodów zastosował to właśnie, a nie inne podejście do szacowania i dlaczego zastosował przy nim taką metodę. Przez to zasadność jego wyboru w tym zakresie trudna jest do zweryfikowania. Następnie rzeczoznawca szacując wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale proponuje cztery cechy, które mają mieć wpływ na jej wartość. Są to: położenie, które oceniane jest według trzech wariantów (dobre, średnie, gorsze), lokalizacja szczegółowa/dostępność, która może być dobra lub średnia, powierzchnia nieruchomości dzielona na trzy kategorie (mała, duża, bardzo duża) oraz możliwość zagospodarowania i podłączenia do urządzeń infrastruktury technicznej, która może być duża lub mała. Rzeczoznawca każdej z tych cech przypisuje odpowiednią procentową wagę wpływającą w takim udziale na szacowaną wartość nieruchomości, co zasadniczo nie budzi większych zastrzeżeń. Organy nie dostrzegły jednak, że procentowa waga poszczególnych cech zmienia się w operacie w przypadku nieruchomości przed podziałem i po podziale, jego autor nie wyjaśnia natomiast czym warunkowany jest ten mechanizm. I tak lokalizacja szczegółowa nieruchomości przed podziałem (dostępność) ma w ocenie rzeczoznawcy wpływ na jej cenę w 20%, natomiast po podziale wpływ ten określono na poziomie 30%. Podobnie rzecz się ma w przypadku powierzchni nieruchomości, która przed podziałem ma mieć wpływ na wartość nieruchomości w 30% z kolei po podziale ta cecha ma mieć znaczenie już w 20%. Sąd zgadza się z przyjętym w orzecznictwie poglądem, że skoro wzrost wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej ma zostać określony jako różnica między dwoma stanami tej nieruchomości, tj. stanem na dzień wydania decyzji podziałowej i stanem z dnia uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności (art. 98a ust. 1 u.g.n.), to konsekwentnie rzeczoznawca majątkowy powinien uwzględniać w procesie wyceny te cechy nieruchomości wpływające na jej wartość, które charakteryzowały ją w dacie dokonywania podziału. Takie podejście ma zagwarantować, że zmiana wartości nieruchomości jest spowodowana tylko jednym czynnikiem, tj. geodezyjnym podziałem nieruchomości (podobnie NSA w wyroku z dnia 1 grudnia 2017 r., I OSK 516/16). Kierując się takim założeniem należy więc stanąć na stanowisku, że przed podziałem, jak i po dana nieruchomość zachowuje analogiczną powierzchnię, ma taką samą lokalizację i taki sam dostęp do infrastruktury. Dlatego organy powinny rozważyć i ustalić z biegłym z jakich względów, po podziale nieruchomości, nadaje on danym jej cechom (powierzchnia, dostępność) inną wagę aniżeli przyjęta przed podziałem. Ponadto w ocenie Sądu szerszego wyjaśniania, aniżeli tylko prezentacji w formie tabelarycznej, wymagałaby podjęta przez rzeczoznawcę decyzją o doborze nieruchomości podobnych. Nie można przy tym założyć, że został on przyjęty w sposób błędny, należałoby natomiast oczekiwać, że biegły wyjaśni z jakich względów spośród transakcji przeprowadzanych w okresie objętym analizą wybrane zostały te, a nie inne nieruchomości. Pomogłoby przy tym wyraźne zidentyfikowanie czynników świadczących o podobieństwie nieruchomości przybranych do wyceny i tej, której wartość była szacowana. Wreszcie w kontekście zarzutów podniesionych przez Skarżących Sąd powziął wątpliwości co do rzetelności oględzin przeprowadzonych przez biegłego. Zauważyć należy, że zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, określanie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji, a także oględzinami nieruchomości. Z treści tego przepisu wynika więc, że rzeczoznawca proces wyceny wartości nieruchomości powinien rozpocząć od analizy rynku, a także oględzin nieruchomości. Oględziny są zatem niezbędnym elementem przy szacowaniu wartości nieruchomości i nie może budzić wątpliwości sam fakt jak i sposób ich przeprowadzenia. Tymczasem w operacie z dnia 21 czerwca 2022 r. przyjętym przez Burmistrza znajdują się wyłączenie cztery zdjęcia, które mogłyby potwierdzać, że takie oględziny zostały przeprowadzone. Nie ma przy nich jednak żadnych informacji, ani o tym kiedy, ani gdzie w rzeczywistości fotografie te zostały wykonane. To z kolei rodzi istotne wątpliwości, co do sposobu w jaki oględziny zostały przeprowadzone. Z tych względów Sąd zgodził się z zarzutami skargi w szczególności tymi dotyczącymi naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w tym wypadku brak wszechstronnej analizy i oceny dowodu z operatu szacunkowego. Za przedwczesne w ocenie Sądu należało zaś uznać podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż te – co do zasady – mogą być podnoszone i oceniane jedynie wówczas, gdy w prawidłowy sposób ustalony jest ogół okoliczności sprawy, co w niniejszym przypadku, gdzie nadal istnieją wątpliwości w zakresie przesłanki kluczowej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości, nie nastąpiło. Odnosząc się do wniosków strony Sąd nie znalazł podstaw, by uwzględnić żądanie przeprowadzenia dowodu z operatu przedstawionego przez Skarżących z dwóch względów. Przede wszystkim operat ten został opracowany na potrzeby postępowania sądowoadministracyjnego, zaś sąd administracyjny na podstawie akt sprawy ocenia, czy działanie organów było zgodne z prawem. Ponadto powstał on już po wydaniu skarżonej decyzji, nie istniał w dacie jej wydawania, a więc w ocenie Sądu nie mógł też zostać uwzględniony jako dowód mający wskazywać, że przy jej wydawaniu doszło do naruszenia obowiązujących przepisów. Sąd nie znalazł też podstaw by zobowiązać organ do zwrócenia się w trybie art. 157 u.g.n. do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem weryfikacji operatu znajdującego się w aktach sprawy. Sąd stanął na stanowisku, że winna to być suwerenna decyzja organu prowadzącego postępowanie, od którego zasadniczo nie można oczekiwać wystąpienia o przeprowadzenie oceny operatu szacunkowego, szczególnie gdy prawidłowość sporządzenia operatu nie wzbudza jego wątpliwości. Inaczej byłoby w przypadku gdyby organ dysponował kontrdowodem w postaci drugiego operatu szacunkowego zawierającego odmienne ustalenia, wówczas takie oczekiwania mogłoby mieć uzasadnione podstawy. Ponadto – co słusznie stwierdziło Kolegium – nie można też wyłączyć inicjatywy strony w tym zakresie, która również w sytuacji gdy dostrzega niedostatki operatu, może na podstawie art. 157 § 1 u.g.n. zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców o przeprowadzenie jego oceny (podobnie w wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 października 2023 r., II SA/Łd 665/23). Niezależnie od tego z przyczyn opisanych szczegółowo wyżej Sąd uznał skargę za uzasadnioną i dlatego działając na podstawie art. 145 § 1 pk1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm. – dalej też jako p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. Ponadto na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił również decyzję Burmistrza jako obarczoną tożsamymi uchybieniami. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy ocenią przydatność dowodową operatu włączonego do akt sprawy uwzględniając przy tym wytyczne sformułowane przez Sąd. Ewentualne wątpliwości, co do zawartych w nim informacji, winny wyjaśnić z autorem operatu i dopiero wówczas podejmą właściwe rozstrzygnięcie w sprawie. O kosztach postępowania Sąd orzekł mając na względzie art. 199 i art. 200 p.p.s.a.