I SA/Wa 2450/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2011r., Nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r., [...], stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] listopada 1993r., znak:[...]. Jednocześnie Minister Infrastruktury orzekł, że ww. decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [..] listopada 1993r. wydana została z naruszeniem prawa. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 4 października 1992 r., [...] P. S.A., zwróciła się do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie, prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...]. Powyższe pismo przekazane zostało do Urzędu Rejonowego w P. Decyzją z dnia [...] listopada 1993r., znak: [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w P. orzekł o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste [...] P. S.A. Dyrekcji Okręgu w P., przenosząc jednocześnie nieodpłatnie własność posadowionych na gruncie budynków na wnioskodawcę. Decyzja ta w dniu [...] grudnia 1993r. stała się ostateczna. Pismem z dnia [...] września 2001 r. Zarząd Miasta P. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] listopada 1993 r. W uzasadnieniu wskazano, że ww. decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości z uwagi na fakt, że w momencie orzekania, przedmiotowa nieruchomość na podstawie dwóch decyzji komunalizacyjnych Wojewody [...] z dnia [...] września 1992r . znak [...] i znak [...] była już własnością Miasta[...] Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] listopada 1993 roku. Od powyższej decyzji [...] P. S.A. wniosła odwołanie, wskazując, że decyzja z 1993 r. wywołała już nieodwracalne skutki prawne. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010r. stwierdzając jednocześnie, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] listopada 1993r., została wydana z naruszeniem prawa. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z 1993 r., została wydana na podstawie art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 Nr 30, poz. 127 z późn. zm. - dalej u.g.g.w.n.). Zgodnie z art. 80 ust. 2 g.g.w.n., posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpili w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji rejonowych, organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych. W przedmiotowej sprawie decyzją Nr [...] z dnia [..] lutego 1987 r. Prezydent Miasta P. ustalił lokalizację budynku [...] dla Dyrekcji [...] na terenie położonym na [...] w P. w rejonie ulic[...]. Następnie decyzją z dnia [...] maja 1992r., nr [...] Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P., na wniosek Dyrekcji Okręgu [...] S.A., zatwierdził projekt podziału działek nr [...] i nr [...], arkusz [...], obręb[...], w wyniku którego powstały działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, będące przedmiotem decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] listopada 1993r., stanowiące grunt pod [...] wraz z drogą dojazdową. Decyzja o podziale stała się ostateczna 22 maja 1992 roku. Z kolei decyzjami z dnia [...] września 1992r. nr [...] i nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z dniem 27 maja 1990r. z mocy prawa przez Miasto P. własności działki nr [...] oraz nr [...] położonych w P., arkusz [...], obręb[...]. Zdaniem organu, wyłączało to zatem możliwość obciążania wskazanej nieruchomości prawem użytkowania wieczystego na rzecz [...] S.A., gdyż ustanowienie prawa użytkowania wieczystego możliwe było jedynie na nieruchomościach stanowiących własność Skarbu Państwa. Oznacza to tym samym, że Kierownik Urzędu Rejonowego w P., był organem niewłaściwym do wydawania decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n., a stanowisko takie potwierdza m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.04.1998 r. sygn. akt I SA/Wa 1483/97. Odnosząc się natomiast do zarzutu wywołania przez decyzję z 1993 r., nieodwracalnych skutków prawnych, organ wskazał, że skutek taki może mieć jedynie miejsce w sytuacji, gdy wykonanie decyzji wywoła takiego rodzaju stan prawny, w którym nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego. Taki powrót do stanu pierwotnego nie byłby możliwy, gdyby organ administracji publicznej, działając w granicach swojej kompetencji, nic miał możliwości zniweczenia skutków decyzji lub czynności i zdarzeń, które nastąpiły po wydaniu decyzji. Ponadto w przedmiotowej sprawie upłynęło ponad 10 lat od kiedy zaskarżona decyzja została doręczona, a zatem w sprawie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, co oznacza, że zastosowanie ma art. 158 § 2 kpa. Na powyższą decyzję Ministra infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto P., zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 156 § 1 pkt 1 Kpa i wnosząc o jej uchylenie. W ocenie skarżącego, organ drugiej instancji dokonał błędnej oceny prawnej decyzji z dnia [...] listopada 1993 r. Zdaniem skarżącego Kierownik Urzędu Rejonowego mógł wyłącznie orzec o oddaniu w użytkowanie wieczyste określonych działek jeżeli stanowiły one własność Skarbu Państwa (art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n.). W niniejszej sytuacji obie działki w momencie orzekania przez Kierownika, stanowiły na podstawie decyzji z dnia [...] września 1992 r., własność Miasta P., co oznacza, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, została zatem spełniona przesłanka z art. 156 § 1 ust. 2 Kpa. Dlatego też Wojewoda[...], uwzględniając wyżej opisaną przesłankę, w sposób prawidłowy stwierdził nieważność decyzji 1993 roku. Skarżący wskazał również, że Minister Infrastruktury oparł uzasadnienie zaskarżonej decyzji na wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 1998r., sygn. akt I SA 1483/97. Zdaniem skarżącego organ administracji publicznej nie może orzekać na podstawie orzecznictw - precedensów, gdyż orzekanie na ich podstawie jest dopuszczalne tylko w państwach objętych systemem prawa anglosaskiego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd dokonując kontroli bada czy organ administracji publicznej orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozstrzygając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów należy uznać skargę za niezasadną. Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 3 listopada 2011 r. uchylająca decyzje Wojewody [...] i stwierdzająca, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z P. z dnia [...] listopada 1993 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Moc obowiązująca decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji, nie zamyka się wyłącznie w jej skutku wstecznym (ex tunc), lecz także działa na przyszłość, legitymując do określonych działań organy administracyjne i strony, daje podstawę prawną do domagania się znoszenia jej skutków. Usunięcie z obrotu prawnego nieważnej decyzji nie powoduje absolutnego przywrócenia pierwotnego stanu prawnego, lecz ma służyć dopiero usunięciu szeregu następstw jej obowiązywania. Kwalifikowanie bez wnikliwej oceny decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji kategorii skutków tylko i wyłącznie deklaratoryjnych jest uproszczeniem. W przypadku ustalenia, że występuje przesłanka pozytywna i jednocześnie jedna z przesłanek negatywnych – wydaje się decyzję o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa), która nie usuwa z obrotu prawnego wadliwej decyzji, ale otwiera drogę do występowania np. z roszczeniem odszkodowawczym. Z art. 156 § 2 kpa wynika, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1,3,4 i 7 kpa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z kolei art. 158 § 2 kpa stanowi, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa, organ administracji ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdzono nieważności decyzji. Wskazane przepisy stanowią o negatywnych przesłankach stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że w każdym przypadku rozstrzygania o legalności decyzji, organ jest obowiązany do ustalenia nie tylko przesłanek pozytywnych nieważności, lecz także rozważyć i ocenić, czy kwestionowana decyzja podlega unieważnieniu, czy też zachodzi konieczność stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa. Zaskarżona decyzja wydana została z uwzględnieniem przywołanych wyżej regulacji. Kwestionowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] listopada 1993 r. oddająca w użytkowanie wieczyste [...] S.A. nieruchomość położoną w P., oznaczoną jako działki nr [...] i [...] została wydana na podstawie art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami przekazanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste następowało na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin. Działki nr [...] i [...] powstały z podziału działek nr [..] i [...] zatwierdzonego decyzją z dnia [...] maja 1992 r. Decyzjami z dnia [...] września 1992 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa przez Miasto P. własności działek nr [...] i [..], a więc w dacie wydawania kwestionowanej decyzji nie stanowiły one własności Skarbu Państwa. Powyższe oznacza, że Kierownik Urzędu Rejonowego w P. nie był organem właściwym do przekazania w użytkowanie części nieruchomości stanowiącej własność gminy na rzecz [...] S.A. Zasadnie zatem Minister Infrastruktury stwierdził, iż w sprawie niniejszej zaistniała przesłanka pozytywna określona w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, tj. że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Słusznie również organ nadzoru nie stwierdził nieważności tej decyzji, gdyż od jej doręczenia niewątpliwie upłynęło 10 lat (art. 156 § 2 kpa). Wbrew zarzutom skargi Minister Infrastruktury nie dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 kpa zasadnie stwierdzając, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem przepisów o właściwości. Nie można też zarzucić organowi, że w swoim rozstrzygnięciu oparł się wyłącznie na precedensie, tj. wyroku Naczelnego sadu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA 1483/97. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ przywołał jedynie w/w wyrok na poparcie swojego stanowiska, że decyzja z dnia [...] listopada 1993 r. została wydana przez niewłaściwy organ. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego niewątpliwie wynika, że działki będące przedmiotem kwestionowanej decyzji w dacie jej wydania nie stanowiły własności Skarbu Państwa, ponieważ z dniem 27 maja 1990 r. stały się z mocy prawa własnością gminy. W związku z powyższym Kierownik Urzędu Rejonowego nie był organem uprawnionym do wydawania decyzji w przedmiocie przekazywania w użytkowanie wieczyste nieruchomości nie stanowiących własności Skarbu Państwa. Chybione są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 kpa albowiem organ nadzoru przeprowadził postępowanie wnikliwie, właściwie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, a swoje rozstrzygnięcie uzasadnił zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.