I SA/Wa 2450/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie sędzia WSA Monika Sawa asesor WSA Nina Beczek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 21 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa uchyla zaskarżoną decyzję. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego zaskarżoną decyzją z 21 września 2023 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z 30 sierpnia 2023 r., o tym samym numerze, o odmowie przyznania [...] prawa do świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa (Dz. U. poz. 1073) świadczenie pieniężne z tytułu pełnienia funkcji sołtysa przysługuje osobie, która spełnia łącznie następujące warunki: 1) pełniła funkcję sołtysa na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 i 572) przez okres co najmniej dwóch kadencji nie mniej niż przez 8 lat; 2) osiągnęła wiek: a) w przypadku kobiet - 60 lat, b) w przypadku mężczyzn - 65 lat. Prezes KRUS stwierdził, że skarżąca udowodniła okres pełnienia funkcji sołtysa przez co najmniej dwie kadencje, ale krócej niż przez 8 lat, tj. funkcję tę pełniła przez 7 lat 10 miesięcy i 2 dni. Nie legitymuje się więc wymaganym okresem pełnienia funkcji sołtysa, a zatem nie spełnia przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia. Na decyzję z 21 września 2023 r. [...] wniosła skargę, w której podniosła, że Urząd Gminy [...] wystawiając jej zaświadczenie o okresie pełnienia funkcji sołtysa przez 7 lat 10 miesięcy i 2 dni nie posiadał pełnej dokumentacji, tj. m.in.: protokołu z wyborów sołtysa na pierwszą kadencję; protokołu z wyborów sołtysa na drugą kadencję; protokołu z wyborów sołtysa na trzecią kadencję, na której nie wyraziłam zgody na dalsze kandydowanie, a jedynie kierował się listą obecności na sesjach Rady Gminy, na której to obecność nie była obowiązkowa, a służyła jedynie temu, komu miała przysługiwać wypłata diety. Skarżąca podała, że w dniu 13.05.2001 r. została wybrana na radną Gminy [...] i przez ten okres w ogóle nie figurowała na listach obecności sołtysów (na których opierał się Urząd Gminy [...] wystawiając jej zaświadczenie) tylko podpisywała się na listach obecności radnych, gdyż według obowiązujących ówcześnie przepisów nie można było otrzymywać dwóch diet jednocześnie (jednej z tytułu pełnienia funkcji sołtysa, a drugiej z tytułu pełnienia funkcji radnej). Dlatego też lista obecności (gdzie obecność nie jest obowiązkowa ani wymagana) nie może być podstawą do wystawienia rzetelnego zaświadczenia o okresie pełnienia funkcji sołtysa. Nie mając pełnej dokumentacji, chociażby wskazanych wyżej protokołów z wyborów sołtysa (o które, jak podała skarżąca, wystąpiła do Urzędu Gminy w [...]), a jedynie jakieś załączniki, Urząd Gminy w [...] nie jest w stanie dokładnie określić, którego dnia odbyły się wybory na sołtysa. Samo zarządzenie i ogłoszenie terminu przeprowadzenia wyborów nie jest tożsame z tym, że wybory w danym dniu się odbyły i czy został wybrany nowy sołtys, gdyż jest wiele czynników, które mogły spowodować zmianę terminu wyborów, a brak protokołów z danymi kiedy odbyły się wybory i od kiedy pełniona została funkcja sołtysa nie jest w sprawie bez znaczenia. Skarżąca podała, że Urząd Gminy w [...] w pierwszym zaświadczeniu wskazał, że skarżąca pełniła funkcję sołtysa przez dwie kadencje, tj. od 26.02.1999 r. do 28.12.2006 r., natomiast w piśmie z dnia 9.10.2023 r., że wybory w sołectwie [...] odbyły się w okresie między 28.01.1999 r. a 26.02.1999 r. Biorąc pod uwagę już te dwa pisma wydane przez ten sam Urząd można zauważyć w nim rozbieżności, co do daty początkowej wyborów na sołtysa. Skarżąca podała, że nie jest znana dokładna data, kiedy została wybrana na sołtysa. Tym samym Urząd Gminy [...] dysponując niezupełną dokumentacją nie jest w stanie określić dokładnie kiedy odbyły się wybory na pełnioną przeze skarżącą funkcję sołtysa. Zdaniem skarżącej, Urząd Gminy [...] nie posiada precyzyjnych dokumentów, z którym wynikałoby dokładnie od kiedy do kiedy skarżąca pełniła funkcję sołtysa i tym samym nie powinien był wystawiać jej zaświadczenia przez jaki okres pełniła funkcję sołtysa, nie mając rzetelnych dokumentów potwierdzających okres sprawowania przeze skarżącą funkcji sołtysa. Tym samym, zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy, Urząd Gminy w [...] nie dysponując danymi potwierdzającymi okres pełnienia przez wnioskodawczynię funkcji sołtysa powinien wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia ze względu na brak danych potwierdzających okres pełnienia funkcji, zamiast wydawać błędne zaświadczenie. Wobec powyższego skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie wniosku i przyznanie świadczenia. W piśmie procesowym z 2 kwietnia 2024 r. skarżąca przedstawiła dalsze wyjaśnienia w sprawie oraz zarzuciła organowi naruszenie art. 7, art. 7b i art. 8 kpa. W odpowiedzi na skargę Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Poddana kontroli Sądu decyzja z 21 września 2023 r. została wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu od udziału w sprawie. Zgodnie z art. 127 § 3 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Natomiast, stosownie do art. 5 § 2 pkt 4 kpa ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach - rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U z 2023 r. poz. 208) Prezes KRUS jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi. Jak wynika z powyższych przepisów od decyzji Prezesa KRUS nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak wyżej zaznaczono do wniosku tego stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji na podstawie art. 127 § 3 in fine kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wobec tego, postępowanie zainicjowane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy objęte jest tymi samymi zasadami, co postępowania dewolutywne, tj. skutkujące przeniesieniem rozpoznania sprawy do wyższej instancji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest, co prawda, odwołaniem sensu stricto, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania, więc powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 472/07). Wyrazem zasady bezstronności w postępowaniu administracyjnym jest art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Stosowanie do treści tego przepisu, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zatem, także tryb ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ powinien stronie gwarantować, że osoba wydająca decyzję po raz pierwszy nie będzie brała udziału w wydawaniu decyzji ponownie w tej samej sprawie. Obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli - czy to w postępowaniu zwykłym w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 kpa. Treść art. 24 § 1 pkt 5 kpa wskazuje, że ustawodawca uznał za niepożądaną sytuację, w której przy ponownym rozpatrywaniu sprawy merytorycznie, w jej całokształcie będzie zaangażowany pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w niższej (pierwszej) instancji. Pracownik taki nie tylko uczestniczyłby w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również musiałby się odnieść do zarzutów stawianych przez stronę w zaskarżeniu. Może istnieć obawa, że nie będzie on obiektywny, gdyż ma już wypracowany pogląd na rozpatrywaną sprawę. Pod znakiem zapytania stałaby wobec tego rzetelność i prawidłowość takiego postępowania, a kontrola instancyjna byłaby iluzoryczna (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 783/18). W rozpoznawanej sprawie, w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy brała udział osoba, która uczestniczyła w wydaniu decyzji z 30 sierpnia 2023 r. Zarówno decyzja z 30 sierpnia 2023 r., jak i wydana po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja z 21 września 2023 r. zostały podpisane z upoważnienia Prezesa KRUS przez zastępcę dyrektora ds. ubezpieczeń Z.T. Oznacza to, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezesa KRUS zostały wydane przez tego samego pracownika, działającego z upoważnienia organu. W sytuacji, gdy decyzja nie jest wydawana osobiście przez osobę piastującą funkcję organu (w tym przypadku Prezesa KRUS), lecz przez upoważnione przez nią osoby, przy wszczęciu postępowania w trybie art. 127 § 3 kpa będzie miało zastosowanie wyłączenie, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu, w żadnym przypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję tego organu, która na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie podlegałaby wyłączeniu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 kpa ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu Prezesa KRUS zastępcę dyrektora (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 30/15; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 621/21). Należy bowiem zauważyć, że "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się przede wszystkim do stadium decyzyjnego postępowania i wiąże się z odpowiedzialnością za prawnie wiążące rozstrzygnięcie sprawy przez podpisanie decyzji przez osobę zajmującą stanowisko organu albo pracownika imiennie przez niego upoważnionego (por. wyroki NSA z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1357/10 i z dnia 30 maja 2005 r., sygn. akt I GSK 253/05; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 815/23). Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Zatem, w przypadku, gdy o prawidłowości wcześniejszego rozstrzygnięcia decyduje osoba, która brała udział w jego wydaniu, budzi to uzasadnione wątpliwości co do poszanowania postulatów bezstronności i prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 kpa. Zawsze tam, gdzie jest to możliwe, należy unikać sytuacji, w których dana osoba będzie w praktyce kontrolowała swój sposób załatwienia danej sprawy. Rodzi to niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy. Przepisy odnoszące się do kwestii wyłączenia określonych osób z rozstrzygania spraw administracyjnych pełnią funkcję gwarancyjną w zakresie ochrony bezstronności i obiektywizmu orzekania, które decydują o faktycznym budowaniu zaufania do organów administracji publicznej. Obowiązek wyłączenia pracownika organu od rozpoznania sprawy, w której "brał udział w wydaniu decyzji" jest obowiązkiem przewidzianym w podstawowych regułach rządzących postępowaniem administracyjnym (art. 24 § 1 pkt 5 kpa), a także pożądanym z punktu widzenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i zasady budowania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa). Zasady te nie mogą być realizowane w sytuacji, w której istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do obiektywizmu i bezstronności pracownika wynikające z tego, że orzeka w sprawie, w której już raz procesowo się wypowiedział. Skoro pracownik brał udział w wydaniu rozstrzygnięcia z upoważnienia piastuna organu, to zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa powinien być wyłączony od udziału w tej sprawie, toczącej się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 tej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, wiążące organ na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie Sąd wskazuje, że wszystkie powołane orzeczenia w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).