I SA/Wa 2459/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz sędzia WSA Gabriela Nowak Protokolant referent stażysta Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej J. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku J. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy wcześniej wydaną decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowa Komisja Ziemska w K., na podstawie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. 1944 nr 4 poz. 17) orzeczeniem z dnia 28 lipca 1954 r., przyznała K. T. na własność gospodarstwo rolne o powierzchni około [...] ha położone w Z., gmina K. Od powyższego orzeczenia K. T. wniosła odwołanie wskazując, że nie może przyjąć gospodarstwa na własność z powodu braku rąk do pracy oraz w związku z zamiarem przesiedlenia się do dzieci do miasta. Wojewódzka Komisja Ziemska w P. na posiedzeniu wyjazdowym w dniu [...] września 1954 r., po rozpatrzeniu odwołania orzeczeniem nr [...] utrzymała w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Na tej podstawie wydano K. T. dokument nadania ziemi nr [....] z dnia [...] września 1954 r., w którym Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. potwierdziło, że otrzymała ona na własność nadział ziemi o powierzchni [...] ha wraz z zabudowaniami oraz inwentarzem. Po wydaniu ww. dokumentu Urząd Rejonowy w O. odnalazł dwie jego kopie. Ustalił, że w przedmiotowej sprawie nie była wydana decyzja w przedmiocie kwalifikacji i szacunku gospodarstwa oraz, że w księdze wieczystej wpisany był Skarb Państwa jako właściciel czyli, że nie został ujawniony tytuł prawny do tej nieruchomości K. T. Po przeprowadzonych konsultacjach z córką K. T. – J. R. organ wydał decyzję z dnia [....] września 1995 r., nr [...] w przedmiocie klasyfikacji i szacunku nieruchomości zabudowanej o powierzchni [...] ha, w granicach działki obecnie oznaczonej nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna. W 1998 r. J. R. wystąpiła do Urzędu Rejonowego w O. o wydanie decyzji w przedmiocie szacunku i klasyfikacji nadanego jej matce gospodarstwa o powierzchni około [...] ha. W tej sytuacji Urząd Rejonowy w O. zwrócił się do Wojewody [...] o ocenę czy dokument nadania ziemi z dnia [...] września 1954 r. został wydany zgodnie z przepisami dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W następstwie przeprowadzonego postępowania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2002 r., nr [...] stwierdził z urzędu nieważność dokumentu nadania ziemi Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] września 1954 r. nr [...] w części dotyczącej nieruchomości o pow. [...] ha, położonej w Z., gm. K., gdyż uznał, że dokument ten został wydany z rażącym naruszeniem prawa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji. Wnioskiem z dnia 25 lipca 2011 r. J. R. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2002 r. oraz decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2006 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji, uznając, że podniesione przez J. R. we wniosku zarzuty nie stanowią przesłanek do stwierdzenia ich nieważności. Rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, dlatego może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a. Organ zauważył, że we wniosku strony z dnia 25 lipca 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2002 r., oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2006 r., strona nie wskazała na żadną z przesłanek nieważnościowych, a jedynie podniosła, że "...argumenty, stanowiące uzasadnienie decyzji Wojewody nie dadzą się podtrzymać", a decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2006 r., "..niczego nowego nie wnosi w argumentacji, gdyż powtarza wywody Wojewody [...]...". Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, aby zaskarżone decyzje dotknięte były którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W związku z powyższym brak jest podstaw do stwierdzenia ich nieważności. Mając na uwadze powyższe Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] decyzją z dnia [...] marca 2002 r., nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...]. J. R. zwróciła się do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że "obie decyzje naruszają art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a.". Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powtórzył ustalenia poczynione przy rozpoznawaniu sprawy w pierwszej instancji. Ponadto uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżone decyzje są dotknięte którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby sprawa, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2002 r., była już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją. Skoro w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. brak jest podstaw do powoływania się przez wnioskodawczynię na ograniczenia czasowe (upływ 10 lat) do stwierdzenia przez Wojewodę [...] nieważności ww. decyzji - Dokumentu Nadania Ziemi, wynikające z treści art. 156 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy zauważył również, że kwestionowane orzeczenie Wojewody [...] wydane zostało w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie zaś art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, że organ ten naruszył przepis art. 156 § 2 k.p.a. Reasumując organ odwoławczy uznał, że zabrany materiał dowodowy nie wskazuje, aby w omawianej sprawie wystąpiła powołana we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., czy też którakolwiek z pozostałych przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...]. Na powyższą decyzję J. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, załatwienie sprawy bez uwzględnienia jej słusznego interesu oraz nie ustosunkowanie się do zarzutów. Zdaniem skarżącej zarówno orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej w K. z dnia [...] lipca 1954 r., jak i orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w P. nr [...] nie są decyzją w rozumieniu przepisu art. 107 § 1 k.p.a. W szczególności nie zawierają one pouczenia czy i w jakim trybie służy od nich odwołanie. Skarżąca wskazała, że na skutek wydania ww. orzeczeń znalazła się pod przymusem prawnym. Gospodarowała przekazanym jej gospodarstwem, nie mogła go ani wydzierżawić ani zbyć. Zdaniem skarżącej Urząd Rejonowy w O. dopuścił się ewidentnego naruszenia prawa w tym art. 14 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. 1944 nr 4 poz. 17), gdyż dokonał podziału gospodarstwa na dwie części – jedną o powierzchni [...] ha, a drugą o powierzchni [...] ha, na której gospodarowały Lasy Państwowe. J. R. uznała, że spadkobiercy K. T. słusznie wystąpili w roku 1998 do Urzędu Rejonowego w O. o dokonanie szacunku pozostałej części gospodarstwa o powierzchni [...] ha. Jednak nie wydano decyzji o klasyfikacji i szacunku. Odnosząc się do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2002 r., skarżąca wskazała, że organ powołał się na trzy fakty, które jej zdaniem są chybione: po pierwsze podniósł, że bezspornym jest, iż K. T. nie chciała przyjąć przedmiotowego gospodarstwa, wskazał, że obszar nowoutworzonych gospodarstw nie mógł przekraczać 5 ha gruntów (Wojewoda pomija fakt, że dotyczyło to wyłącznie gruntu średniej klasy), jak również powiązał kwestie prowadzenia gospodarki na przydzielonym terenie z obowiązkiem zameldowania w gospodarstwie, gdy tymczasem dekret PKWN takiego meldunku nie wymagał. Reasumując skarżąca wskazała, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wydanych decyzjach nie odniósł się do wcześniej przedstawionego stanu faktycznego, ponadto wydane rozstrzygnięcia są dotknięte wadami natury formalnej, naruszają przepis art. 16 § 1, art. 107, art. 139 i art. 156 § 1 pkt 3 i art. 154 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] grudnia 2011 r. naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena legalności zaskarżonego aktu dokonana została przez Sąd z uwzględnieniem przedmiotu sprawy, wyznaczonego rozstrzygnięciem Wojewody [...] z dnia [...] marca 2002 r. stwierdzającego decyzję wydaną z urzędu nieważność Dokumentu Nadania Ziemi Nr [...] z dnia [...] września 1954 r. wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. w części dotyczącej nieruchomości o powierzchni [...] ha położonej w Z. gmina K. Skoro niniejsze postępowanie, wywołane wnioskiem skarżącej z dnia 25 lipca 2011 r. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody [...], oparte było na okolicznościach związanych zdaniem skarżącej- błędnym zakwestionowaniem przez organ zastosowania art. 1 ust.2 lit b oraz art.12 ust. 2 dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, to organy oraz Sąd w ramach oceny legalności podjętych rozstrzygnięć, odnosiły się do tak określonego przedmiotu sprawy. Poza sporem w przedmiotowej sprawie pozostaje wydanie Dokumentu Nadania Ziemi w dniu [...] września 1954 r., na mocy którego K. T. otrzymała na własność nadział ziemi o obszarze [...] ha wraz z zabudowaniami i inwentarzem żywym i martwym. Dokument ten został utrzymany w mocy orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w P. z dnia [...] września 1954 r. Z adnotacji poczynionej na Dokumencie Nadania Ziemi oraz art. 2 ust.1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946r. o wpisaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz.233) wynikało, że dokument ten wraz z odpisem wykonalnej decyzji właściwej władzy w przedmiocie klasyfikacji i szacunku otrzymanych przez nowonabywcę nieruchomości ziemskiej i inwentarzy, stanowi tytuł do wpisania na rzecz nabywcy w księdze wieczystej prawa własności nadanej działki. Z bezspornych ustaleń organów wynika, że nie doszło do ujawnienia tytułu prawnego K. T. w księdze wieczystej, natomiast decyzja dotycząca klasyfikacji i szacunku nieruchomości dotyczyła jedynie działki o powierzchni [...] ha –znajdującej się w granicach przedmiotowej nieruchomości, obecnie oznaczonej jako działka nr [...]. Bezsporną pozostaje okoliczność, że nie doszło do wydania decyzji o klasyfikacji i szacunku pozostałej części gruntu objętego Dokumentem Nadania Ziemi. Podkreślenia zdaniem Sądu w tym miejscu wymaga, że brak w postaci wydania decyzji w przedmiocie klasyfikacji i szacunku – co stanowiło obowiązek organu administracji, nie pozbawia właściciela tytułu prawnego otrzymanego na mocy Dokumentu Nadania Ziemi. Decyzja ustalająca klasyfikację i szacunek gruntów określała rodzaj gruntów, ich klasę oraz powierzchnię i stanowiła dokument pozwalający na identyfikację gruntów będących przedmiotem nadania. Szczegółowego opisu nieruchomości będących przedmiotem nadania należało zatem poszukiwać w decyzji w sprawie klasyfikacji i szacunku gruntów. Mając na względzie powyższą regulację prawną należy uznać, że pewna ogólnikowość, czy też brak precyzyjnego określenia przedmiotu Dokumentu Nadania Ziemi nie może być oceniana z punktu widzenia aktualnych standardów prawnych. Podsumowując wydana w tym zakresie decyzja służyć bowiem miała jedynie dokładnemu opisowi otrzymanego gospodarstwa, doprecyzowaniu okoliczności faktyczno - ewidencyjnych, nie wywoływała natomiast żadnych skutków w zakresie nadanego Dokumentem tytułu prawnego. Sąd zwraca jednak na marginesie uwagę na fakt, że w dacie wydawania i utrzymywania w mocy Dokumentu Nadania Ziemi organy ustaliły, że od 1949 r. K. T. użytkowała nadane jej gospodarstwo, stąd wyjaśnienia wymaga kategoryczność stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2002 r. zarówno w zakresie okoliczności faktycznych- sprzecznych z ustaleniami poczynionymi w roku 1954 przez organy, ale również rozważenie czy wobec powyższego prawidłowa jest argumentacja i ocena prawna przytoczona w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Należy jednocześnie przypomnieć, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, określało szczegółowe zasady podziału ziemi uzyskanej w wyniku reformy rolnej i wprowadzania nabywców w jej posiadanie. W § 33 ust.2 tego aktu wskazano, że dokument nadania ziemi stanowi tytuł własności nadanej działki i jest podstawą dla dokonania wpisu prawa własności w księdze wieczystej. W myśl dalszych przepisów rozporządzenia powiatowe urzędy ziemskie powoływały dla oszacowania przydzielonych działek gruntów i inwentarza komisje klasyfikacyjno - szacunkowe, które po klasyfikacji i oszacowaniu sporządzały protokół zawierający m.in. szkic rozparcelowanych gruntów z naniesioną klasyfikacją. Z powyższych przepisów należy wywieść, że dokument nadania ziemi stanowił tytuł własności, lecz dla ujawnienia tego tytułu w księdze wieczystej konieczne było wydanie decyzji w sprawie klasyfikacji i szacunku gruntu. Nie należy tracić z pola widzenia okoliczności, że wpis do księgi wieczystej ma charakter deklaratoryjny, a jego nie dokonanie nie powoduje pozbawienia prawa własności, tym bardziej, że w drodze postępowania przez sądem powszechnym w trybie powództwa o ustalenie (art.189 k.p.c.) można wystąpić o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Kwestionowany (w części ponad [...] ha) Dokument Nadania Ziemi przesądzał o nadaniu K. T. określonych gruntów, stanowiących z mocy prawa własność Skarbu Państwa. Legalność tego dokumentu może zdaniem Sądu być podważana jedynie argumentami sprowadzającymi się do kwestii związanych z nadaniem gruntów tj. np. że K. T. nie była w świetle postanowień dekretu beneficjentem nadania, że wydany dokument został wydany bez podstawy prawnej, że wydał go niewłaściwy organ itd. Zarzuty te nie mogą dotyczyć okoliczności (nawet przy przyjęciu ich wiarygodności), które nastąpiły po utrzymaniu w mocy Dokumentu Nadania Ziemi. Nie może nadto ulegać wątpliwości, że w toku postępowania organ administracji publicznej powinien podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, realizując tym samym zasadę wyrażoną w przepisie art. 7 k.p.a. W przedmiotowej sprawie wskazać należy, że organowi pozostawiona jest swoboda wyboru konsekwencji prawnych faktów uznanych za udowodnione. Organ jest przy tym zobowiązany umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W taki właśnie sposób zasada sformułowana w przepisie art. 10 k.p.a. obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie jej interesów. Organ w końcu zważywszy na treść przepisu art. 11 k.p.a., ma obowiązek wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta na przepisach obowiązującego prawa, co oznacza, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwie. Zasada wyrażona w przepisie art. 11 k.p.a. nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie trudno odmówić słuszności zarzutom skargi, w szczególności zarzutowi niedokładnego wyjaśnienia stanu. Tym samym organ naruszył poza omówionymi powyżej zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8k.p.a.). Zdaniem Sądu powyższe naruszenia procedury administracyjnej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując, organ administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązany jest do zastosowania powyższych rozważań sądu, w szczególności dotyczących oceny prawnej zgromadzonego materiału dowodowego, w aspekcie obowiązujących zasad procedury administracyjnej. Wobec powyższego sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a.