I SA/Wa 246/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Jolanta Zdanowicz Asesor WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2005 r. sprawy ze skargi Instytucji F. "O." z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Instytucji F. "O." z siedzibą w W. kwotę 30 (trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 246/05 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2002 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1950 r., przekazującej nieruchomość nierolniczą położoną w W przy ulicy [...] nr [...], składającą się z gruntu o powierzchni [...] m2 oraz budynku [...], w zarząd i użytkowanie Centrali [...] F. "F." - Okręgowej Dyrekcji w W. Jak ustalił Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2002 r., zgodnie z treścią wypisu z ewidencji gruntów, przedmiotowa nieruchomość oznaczona jest obecnie jako działki: nr ewid. [...],[...], obręb [...], o powierzchni [...] m2 - stanowiąca własność Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie Państwowej Instytucji F. "O." w W. oraz nr ewid. [...],[...], obręb [...], o powierzchni [...] m2 - stanowiąca własność Gminy Miejskiej W., w trwałym zarządzie Państwowej Instytucji F. "O." w W. Jednostka ta jako sprawująca trwały zarząd do wskazanych wyżej działek, jest następcą prawnym byłej Centrali [...] F. "F." - Okręgowej Dyrekcji w W. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w W., wydając decyzję z dnia [...] grudnia 1950 r., działało na podstawie uchwały Prezydium Rządu z dnia 27 września 1950 r. w sprawie rozdysponowania mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska na cele publiczne (M. P. Nr A-106, poz. 1337). Zgodnie z treścią tej uchwały, prezydia wojewódzkich rad narodowych miały, do dnia 30 czerwca 1951 r., zarządzić przekazanie na cele publiczne obiektów państwowego nieruchomego mienia nierolniczego, położonych na terenie Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska i znajdujących się w faktycznym użytkowaniu władz i przedsiębiorstw państwowych - w zarząd tych władz i przedsiębiorstw. Powyższa uchwała w swojej treści nie powołuje się na żaden przepis ustawy bądź dekretu, który mógłby stanowić podstawę prawną do jej wydania. Wojewoda [...] ustalił, że w dacie wejścia w życie uchwały obowiązywał dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354). W art. 3 powołany dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. stanowił, że nieruchomości będące własnością Skarbu Państwa lub osób prawnych (wykonawców narodowych planów gospodarczych) lub znajdujące się w ich zarządzie lub użytkowaniu, niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, będą przekazywane właściwym wykonawcom tych planów na własność lub w zarząd i użytkowanie. Na podstawie art. 3 ust. 2 dekretu wydane zostało stosowne rozporządzenie wykonawcze. Dekret nie zawierał natomiast żadnej delegacji do wydania przez Prezydium Rządu uchwały, która regulowałaby kwestię przekazywania nieruchomości w zarząd i użytkowanie. Materia ta zastrzeżona była zatem wyłącznie dla dekretu i wydanego na jego podstawie rozporządzenia. W związku z powyższym uchwałę Prezydium Rządu z dnia 27 września 1950 r. organ pierwszej instancji uznał za tak zwaną "uchwałę samoistną" wydaną bez upoważnienia zawartego w ustawie lub dekrecie z mocą ustawy. Samoistne uchwały Rady Ministrów, czy też Prezydium Rządu, stanowią tak zwane akty prawotwórcze kierownictwa wewnętrznego, mogące wiązać jedynie takich adresatów, którzy są organizacyjnie lub służbowo podporządkowani organowi wydającemu dany akt i nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej. Z powyższych względów Wojewoda [...] uznał, że decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1950 r., jako podjęta w oparciu o samoistną uchwałę Prezydium Rządu z dnia 27 września 1950 r., została wydana bez podstawy prawnej, w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., po rozpatrzeniu odwołania Państwowej Instytucji F. "O." w W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1950 r. o przekazaniu w zarząd i użytkowanie Centrali [...] F. "F." - Okręgowej Dyrekcji w. W. zabudowanej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Rozpatrując złożone odwołanie organ drugiej instancji stwierdził, że podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej stanowić może jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego. Uchwała Prezydium Rządu z dnia 27 września 1950 r. podjęta została bez upoważnienia ustawowego i jako uchwała samoistna nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej. Stosownie do przepisu § 9 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354), przekazywanie nieruchomości Skarbu Państwa w zarząd i użytkowanie następowało w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, po uzyskaniu zgody władzy naczelnej (§ 6 i § 7 rozporządzenia). Tak więc w świetle obowiązujących wówczas przepisów prawa brak było podstaw prawnych do rozstrzygania przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w formie decyzji sprawy oddania spornej nieruchomości w zarząd i użytkowanie. W rozpatrywanej sprawie organ drugiej instancji nie dopatrzył się również wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, które zachodzą wtedy, gdy organ administracji w drodze działań w formie decyzji nie jest w stanie odwrócić zaistniałych skutków prawnych. Uwłaszczenie z mocy prawa wymaga potwierdzenia decyzją deklaratoryjną, a zatem nawet gdyby decyzja taka została w niniejszej sprawie wydana, to nie oznacza to niemożliwości działania organu administracji. Skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniosła Państwowa Instytucja F. "O." w W. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r. podnosząc, że pogląd, zgodnie z którym uchwała Prezydium Rządu czy Rady Ministrów nie może stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej pojawiła się w orzecznictwie polskim po trzydziestu latach od wydania różnego rodzaju orzeczeń wydanych na podstawie tych uchwał. Przywołane w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] orzecznictwo sądu w sprawach o podobnych charakterze, zdaniem skarżącego nie przesądza o bezwzględnym zastosowaniu tez tych orzeczeń do zaskarżonego rozstrzygnięcia. W wyrokach tych bowiem, sąd wyraża również pogląd, iż z uwagi na fakt, że "samoistne" uchwały Rady Ministrów stanowią tzw. akty prawotwórcze kierownictwa wewnętrznego mogą wiązać jedynie tych adresatów, którzy są organizacyjnie podporządkowani organowi wydającemu dany akt. W takiej sytuacji podstawą prawną regulowania zachowań podmiotów podporządkowanych może być ogólny przepis kompetencyjny, upoważniający organ nadrzędny do sprawowania ogólnego kierownictwa pracą czy to organów podległych, czy też pracowników podporządkowanych temu organowi służbowo. Uzasadnienie to, zdaniem skarżącego odnosi się do stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, gdyż Prezydium Rady Narodowej było w 1950 r. organem organizacyjnie podporządkowanym Prezydium Rządu. Organ administracji publicznej wydający decyzję administracyjną powinien ponadto wskazać podstawę swojej właściwości rzeczowej do rozstrzygnięcia sprawy. Zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, a także poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] takiej podstawy nie zawierają. Zdaniem skarżącego, Wojewoda [...] nie jest organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z 1950 r. a zatem Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie może być w tym przedmiocie organem drugiej instancji. Skoro organem wydającym decyzję było Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, którego kompetencje po reformie ustrojowej w 1990 r. przejęły organy administracji samorządowej, to zgodnie z powołaną tezą na organy te przeszła właściwość w sprawie będącej przedmiotem postępowania. Zatem organem wyższego stopnia, właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a. nie jest Wojewoda [...], ale Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Ponadto, reforma administracyjna wprowadzona od 1999 r. utworzyła struktury samorządu wojewódzkiego. Na podstawie ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, samorząd województwa nabył na własność mienie Skarbu Państwa, w tym mienie Skarbu Państwa należące do samorządowych osób prawnych. W przedmiotowej sprawie ma to istotne znaczenie, bowiem zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 28 lipca 1987 r. o kinematografii, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz.668), Państwowa [...] F. stała się samorządową osobą prawną. Zatem, grunt wchodzący w skład nieruchomości, o której mowa w zaskarżonej decyzji stał się własnością samorządu województwa. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu [...] stycznia 2003 r. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.). Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie jest uzasadniona, bowiem dokonana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ocena prawna nie dawała podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1950 r., przekazującej nieruchomość nierolniczą położoną w W. przy ulicy [...] nr [...], składającą się z gruntu o powierzchni [...] m2 oraz budynku k., w zarząd i użytkowanie Centrali [...] F. "F." - Okręgowej Dyrekcji w W. Wojewoda [...] stwierdzając nieważność powyższej decyzji uznał, że jako podjęta w oparciu o samoistną uchwałę Prezydium Rządu z dnia [...] września 1950 r., została ona wydana bez podstawy prawnej, w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie administracyjnym utrwalony jest pogląd, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, iż decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać decyzję mając do tego podstawę w innym przepisie ustawy. Brak podstawy prawnej jest to więc: - wydanie decyzji poza sferą regulacji prawnej, - wydanie decyzji administracyjnej w sferze stosunków cywilnoprawnych, - wydanie decyzji w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynikał wprost z ustawy, - wydanie decyzji wówczas, gdy przewidziana jest inna forma działania, np. czynności materialnotechniczne, - wydanie decyzji opartej na przepisach aktu normatywnego, jeżeli organ przekroczył upoważnienie do działania przewidziane w tym akcie lub go nie posiadał. Decyzją bez podstawy prawnej jest wprawdzie także decyzja oparta na akcie nie będącym aktem powszechnie obowiązującym np. tzw. "samoistnej" uchwale Rady Ministrów, ale pod warunkiem, że z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji nie mogły wydać tej decyzji mając do tego podstawę w innym przepisie powszechnie obowiązującym. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie dokonał w powyższym zakresie wyczerpujących ustaleń, wybiórczo powołując się na przepis § 9 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354), zgodnie z którym przekazywanie nieruchomości Skarbu Państwa w zarząd i użytkowanie następowało w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, po uzyskaniu zgody władzy naczelnej (§ 6 i § 7 rozporządzenia). Organ ten nie dokonał analizy pozostałych przepisów powyższego rozporządzenia i nie rozpatrzył w świetle tych przepisów zgromadzonego materiału dowodowego. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie ustosunkował się w szczególności do treści § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354), w myśl którego, w przypadku gdy wykonawca narodowych planów gospodarczych i posiadacz nieruchomości podlegają tej samej władzy naczelnej, wykonawca występuje z wnioskiem o przekazanie nieruchomości niezbędnej dla wykonania narodowego planu gospodarczego do wspólnego dla niego i dla posiadacza organu nadrzędnego, który decyduje o przekazaniu we własnym zakresie. Decyzję swą organ nadrzędny jest obowiązany podać niezwłocznie do wiadomości władzy naczelnej. Zasadny jest również zarzut strony skarżącej, braku dokonania ustaleń przez organy orzekające w sprawie w kwestii ich właściwości rzeczowej co do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1950 r. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia w sprawie, w której jest niewłaściwy, powodowałoby konieczność stwierdzenie jego nieważności stosownie do art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2000 r. sygn. akt OPS 7/2000 (OSP 2000/12/181) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli sprawa, w której orzekał terenowy organ administracji państwowej, została objęta zadaniem własnym gminy, to do wszelkich spraw objętych tych zadaniem właściwe są organy administracji samorządowej, a wobec tego organem wyższego stopnia w stosunku do terenowego organu administracji państwowej w takich sprawach jest organ administracji samorządowej. Takim organem w strukturze administracji samorządowej jest samorządowe kolegium odwoławcze, które pełni taką funkcję jak minister w strukturze administracji rządowej, a ponadto dwuszczeblowa struktura administracji samorządowej, w postępowaniu administracyjnym, wyklucza możliwość przyjęcia, iż w strukturze administracji samorządowej organem wyższego stopnia może być inny organ niż samorządowe kolegium odwoławcze. Zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), trwały zarząd na rzecz jednostki organizacyjnej ustanawia właściwy organ, przez który należy rozumieć stosownie do art. 4 pkt 9 powołanej ustawy, starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa. W świetle powyższych przepisów organy administracji rządowej nie mogą orzekać w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przekazującej nieruchomość w zarząd, jeżeli nieruchomość ta stanowi obecnie własność jednostki samorządu terytorialnego. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju nie dokonał ustaleń co do stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości na dzień wydawania zaskarżanej decyzji. Przedmiotowa sprawa nie została więc należycie wyjaśniona, a zaskarżone decyzje wydano z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.