I SA/Wa 246/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędzia WSA Iwona Kosińska Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie polecenia usunięcia uchybień oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Minister Edukacji Narodowej utrzymał w mocy decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] października 2008 r. nr [...] polecającą Burmistrzowi M. usunięcie uchybień polegających na obniżeniu wymiaru godzin na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego w oddziałach przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych na terenie gminy M. tj. w Publicznej Szkole Podstawowej w W., O., K., B., M., W. oraz W. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. W dniu 13 maja 2008 r. Burmistrz M. przedłożył [...] Kuratorowi Oświaty arkusze organizacji Publicznych Szkół Podstawowych w W., O., K., B., M., W. oraz W. - na rok szkolny 2008/09, w celu zaopiniowania w zakresie ich zgodności z przepisami prawa oświatowego. W piśmie z dnia 23 maja 2008 r. skierowanym do Burmistrza M., Kurator Oświaty wskazał na uchybienie polegające na obniżeniu czasu przeznaczonego na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego w oddziałach przedszkolnych prowadzonych w przedmiotowych szkołach podstawowych. W każdej z tych szkół przeznaczono na ten cel mniej niż 25 godzin tygodniowo (od 16 do 22 godzin), w tym również 1 godzinę na naukę religii. W związku z tym zwrócił się z prośbą o przesłanie dyrektorom wymienionych szkół podstawowych pism korygujących przyznaną wcześniej liczbę godzin przeznaczonych na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego i religii tak, aby dyrektorzy szkół mogli wprowadzić odpowiednie zmiany w arkuszach organizacyjnych szkół – uznając, że obowiązujące przepisy prawa oświatowego nie pozwalają organowi prowadzącemu podstawową szkołę publiczną, w której znajdują się oddziały przedszkolne, na dowolne ustalanie wymiaru liczby godzin na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Do przestrzegania przepisów prawa oświatowego w powyższym zakresie, zobowiązała [...] Kuratora Oświaty również Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w W., wydając zalecenia w Wystąpieniu Pokontrolnym z dnia 26 maja 2004 r., w którym jednoznacznie wskazała, że czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego w oddziałach przedszkolnych w szkole podstawowej nie może być niższy niż 25 godzin tygodniowo. Burmistrz Gminy M. nie zastosował się do pisemnych zaleceń Kuratora i arkusze organizacyjne przedmiotowych szkół podstawowych w gminie M. zostały zatwierdzone przez niego - bez dokonania w nich stosownych zmian. Wobec tego decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] [...] Kurator Oświaty polecił Burmistrzowi M. usunięcie w terminie 7 dni uchybień polegających na obniżeniu wymiaru godzin na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego w oddziałach przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych na terenie gminy M. tj. w Publicznej Szkole Podstawowej w W., O., K., B., M., W. oraz W. – uznając, że stanowi to naruszenie przepisów art. 34a ust. 2 pkt 3, art. 60 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz §10 ust.2 pkt 1 ramowego statutu publicznego przedszkola, stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001 r., Nr 61, poz.624, ze zm.), które stanowią, że czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie (25 godzin tygodniowo). Kurator stwierdził, że oddział przedszkolny jest podstawową jednostką organizacyjną przedszkola i w świetle art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty nie wchodzi w skład struktury organizacyjnej szkoły podstawowej. Oddział przedszkolny w szkole podstawowej zachowuje odrębności programowe, a kształcenie i wychowanie w nim jest zorganizowane odmiennie niż w oddziałach szkoły podstawowej, na zasadach odnoszących się do oddziałów przedszkola, tj. zgodnie z ramowym statutem przedszkola. O fakcie, że podstawa programowa wychowania przedszkolnego odnosi się również do oddziałów przedszkolnych przy szkołach podstawowych stanowi § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2002r. Nr 51, poz. 458 ze zm.), a mianowicie: "Określa się podstawę programową wychowania przedszkolnego dla przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, stanowiącą załącznik nr 1 do rozrządzenia" oraz "Wychowanie przedszkolne organizowane jest w przedszkolach i w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych". Ponadto § 5 ust. 6 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół stanowi: "W szkole podstawowej mogą być tworzone oddziały przedszkolne realizujące program wychowania przedszkolnego". Jednocześnie Kurator wskazał, że obowiązujące przepisy prawa oświatowego nie dają organowi prowadzącemu szkołę publiczną podstaw do stosowania dowolności w ustalaniu wymiaru zajęć na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Od powyższej decyzji Burmistrz Gminy M. w dniu [...] października 2008 r. złożył odwołanie do Ministra Edukacji Narodowej. W uzasadnieniu odwołania Burmistrz nie zgodził się, że w oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej na realizację podstawy programowej ma być przeznaczone 25 godzin tygodniowo. Powołał się na przepis § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 stycznia 2008 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 38 ze zm.), zgodnie z którym dopuszcza się minimalny tygodniowy wymiar 12 godzin tygodniowo na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego lub wybranych części tej podstawy. Wskazał, że uczniowie w klasie I mają określony tygodniowy wymiar zajęć edukacyjnych w liczbie nie więcej niż 23 godziny, a więc wskazanie 25 godzin dla dzieci w oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej jest sprzeczne z "zasadami sztuki pedagogicznej". Stwierdził też, że brak jest przepisu, z którego wynikałaby obowiązkowa liczba godzin zajęć edukacyjnych w oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej i na tej podstawie organ prowadzący sam podjął decyzję przydzielając oddziałom przedszkolnym na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego w poszczególnych szkołach podstawowych liczbę godzin nie mniejszą niż 3 godziny dziennie (15 godzin tygodniowo). Minister Edukacji Narodowej, po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie uwzględnił tego zażalenia i decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] października 2008 r. nr [...] polecającą Burmistrzowi M. usunięcie uchybień polegających na obniżeniu wymiaru godzin na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego w oddziałach przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych na terenie gminy M. tj. w Publicznej Szkole Podstawowej w W., O., K., B., M., W. oraz W. Minister w pełni się zgodził z zastrzeżeniami [...] Kuratora Oświaty . Stwierdził, że wychowanie przedszkolne obejmuje wspomaganie rozwoju i wczesną edukację dzieci od trzeciego roku życia do rozpoczęcia nauki w klasie pierwszej szkoły podstawowej. Przedszkola (oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych) zapewniają opiekę, wychowanie i uczenie się w atmosferze akceptacji i bezpieczeństwa - tworzą warunki umożliwiające dziecku osiągnięcie gotowości szkolnej. Celem wychowania przedszkolnego jest wspomaganie i ukierunkowywanie rozwoju dziecka zgodnie z jego wrodzonym potencjałem i możliwościami rozwojowymi w relacjach ze środowiskiem społeczno-kulturowym i przyrodniczym. Nauczyciel realizuje w ramach określonych obszarów edukacyjnych zadania, dostosowane do potrzeb i możliwości rozwojowych dziecka. Oddział przedszkolny zorganizowany w szkole podstawowej działa na takich samych zasadach, jak oddział w przedszkolu. Realizacja podstawy programowej różni się jedynie miejscem, gdzie jest ona realizowana. Przepis § 10 ust. 2 pkt 1 ramowego statutu publicznego przedszkola, stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001 r., Nr 61, poz.624 ze zm.) przewiduje, że czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie (25 godzin tygodniowo). Przepis ten ma również zastosowanie do oddziałów przedszkolnych w szkole podstawowej. Ustosunkowując się do argumentacji Burmistrza M. Minister Edukacji Narodowej stanął na stanowisku, że nie można stawiać na równi zajęć edukacyjnych prowadzonych w klasie I szkoły podstawowej z zajęciami prowadzonymi w oddziale przedszkolnym (przedszkolu). Nauczyciel wychowania przedszkolnego realizuje zadania, dostosowane do potrzeb i możliwości rozwojowych dziecka w ramach obszarów edukacyjnych określonych w podstawie programowej. Wskazane godziny zajęć to przede wszystkim nauka poprzez zabawę. Nie są to zajęcia prowadzone w strukturze szkoły podstawowej. Natomiast przywołane przez Burmistrza M. w odwołaniu rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 stycznia 2008 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych ferm oraz sposobu ich działania umożliwiło tworzenie innych (niż przedszkola i oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych) form wychowania przedszkolnego tj. punktów przedszkolnych i zespołów wychowania przedszkolnego dla dzieci w wieku 3-5 lat. Jednakże przepis § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia, wskazując minimalny dzienny wymiar godzin, odnosi się tylko do punktów i zespołów i nie ma zastosowania do przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkole podstawowej. Tym samym przepisy przywołanego rozporządzenia nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie. Minister dodał, że zgodnie z art. 34a. ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. Nadzorowi organu prowadzącego podlega w szczególności prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem, przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów oraz przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki. Natomiast kurator oświaty, w imieniu wojewody - zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt. 1 oraz pkt. 6a w powiązaniu z art. 33 ust. 2 pkt ww. ustawy - wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, m.in. sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi szkołami w zakresie realizacji podstaw programowych i ramowych planów nauczania oraz opiniuje arkusze organizacji publicznych szkół i placówek, w zakresie ich zgodności z przepisami, przedstawiane przez organy prowadzące szkoły i placówki przed zatwierdzeniem arkuszy. Z treści powyższych przepisów wynika, że organ prowadzący, jakim jest Burmistrz M., nie posiada żadnych kompetencji w zakresie ustalania i przydzielania oddziałom przedszkolnym - według własnego uznania - dowolnej liczby godzin na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Wobec powyższego, Minister Edukacji Narodowej uznał, iż [...] Kurator Oświaty zasadnie wydał decyzję polecającą usunięcie uchybień polegających na obniżeniu wymiaru godzin na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego w oddziałach przedszkolnych w Publicznej Szkole Podstawowej w W., O., K., B., M., W. oraz W. Na tę decyzję Burmistrz M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie. Zarzucał jej naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu § 10 ust. 2 pkt 1 ramowego statutu publicznego przedszkola, stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół i przyjęcie, że przepis ten przewiduje, iż czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie, a ponadto, że przepis ten ma również zastosowanie do oddziałów przedszkolnych w szkole podstawowej. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzją Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] października 2008 r. polecającą Burmistrzowi M. usunięcie uchybień polegających na obniżeniu wymiaru godzin na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego w oddziałach przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych na terenie gminy M. tj. w Publicznej Szkole Podstawowej w W, O., K., B., M., W. oraz W. Organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie uznały - a Sąd w całości podzielił ich stanowisko - że Burmistrz M., jako organ prowadzący, nie sprawuje nadzoru pedagogicznego nad szkołami. Wobec tego nie posiada żadnych kompetencji w zakresie ustalania i przydzielania oddziałom przedszkolnym w szkołach podstawowych - według własnego uznania - dowolnej liczby godzin na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Wynika to wyraźnie z treści art. 34a. ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", który stanowi, że organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. Nadzorowi organu prowadzącego podlega w szczególności prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem, przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów oraz przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki. To kurator oświaty, w imieniu wojewody - zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt. 1 oraz pkt. 6a w powiązaniu z art. 33 ust. 2 pkt ww. ustawy - wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności: sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi szkołami i placówkami w zakresie realizacji podstaw programowych i ramowych planów nauczania oraz opiniuje arkusze organizacji publicznych szkół i placówek, w zakresie ich zgodności z przepisami, przedstawiane przez organy prowadzące szkoły i placówki przed zatwierdzeniem arkuszy. Sąd zgodził się też z poglądem organów, że realizacja podstawy programowej wychowania przedszkolnego musi być taka sama – różni się jedynie miejscem, w którym jest wykonywana. Może to być przedszkole lub oddział przedszkolny w szkole podstawowej. Wynika to wyraźnie z treści art. 14 ww. ustawy, który stanowi, że wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci w wieku 3-6 lat. Jest ono realizowane w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz w innych formach wychowania przedszkolnego. Świadczy o tym także treść § 5 pkt.6 ramowego statutu publicznej szkoły podstawowej, stanowiącego załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001 r., Nr 61, poz.624 ze zm.) - "W szkole mogą być tworzone oddziały przedszkolne realizujące program wychowania przedszkolnego". Przy czym oddział przedszkolny w szkole podstawowej nie wchodzi w skład struktury organizacyjnej szkoły podstawowej – co wynika z treści art. 61 ww. ustawy: "Struktura organizacyjna szkoły podstawowej obejmuje klasy I-VI". Stanowisko takie potwierdza również treść § 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2002r. Nr 51, poz. 458 ze zm.) - "Określa się podstawę programową wychowania przedszkolnego dla przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, stanowiącą załącznik nr 1 do rozrządzenia" oraz treść załącznika nr 1: "Wychowanie przedszkolne obejmuje wspomaganie rozwoju i wczesną edukację dzieci od trzeciego roku życia do rozpoczęcia nauki w klasie pierwszej szkoły podstawowej. Wychowanie przedszkolne organizowane jest w przedszkolach i w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych". Z ww. przepisów ewidentnie wynika, że podstawa programowa wychowania przedszkolnego musi być realizowana – bez względu na miejsce tej realizacji. Skoro przepis § 10 ust. 2 pkt. 1 ramowego statutu publicznego przedszkola, stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001 r., Nr 61, poz. 624 ze zm.) przewiduje, że czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie - to ma on oczywiście także zastosowanie do oddziałów przedszkolnych w szkole podstawowej. Wobec powyższego Sąd uznał za prawidłowe stwierdzenie organów, iż podstawę programową wychowania przedszkolnego należy realizować w taki sam sposób zarówno w przedszkolu jak i w oddziałach przedszkolnych w szkole podstawowej. W związku z tym Sąd zgodził się ze stanowiskiem Ministra Edukacji Narodowej, który uznał, że [...] Kurator Oświaty zasadnie wydał decyzję polecającą usunięcie uchybień polegających na obniżeniu wymiaru godzin na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego w oddziałach przedszkolnych w Publicznej Szkole Podstawowej w W., O., K., B., M., W. oraz W. Podobne stanowisko zajęła Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w W., wydając zalecenia w Wystąpieniu Pokontrolnym z dnia 26 maja 2004 r. - w którym jednoznacznie wskazała, że czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego w oddziałach przedszkolnych w szkole podstawowej nie może być niższy niż 25 godzin tygodniowo. Podsumowując, stwierdzić należy, że organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy oraz uzasadniły przekonująco swoje decyzje. Biorąc powyższe pod uwagę, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).