I SA/Wa 246/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] czerwca 2016 r. prawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej oddala skargę Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] Prezydent W. odmówił L. S. przyznania w formie zasiłku celowego lub stałego na dopłatę do czynszu i zapłatę zaległości w opłatach za mieszkanie, dofinansowanie opłat za media (gaz, energia elektryczna), żywność, leki, środki czystości, naprawy w mieszkaniu. Następnie na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania wskazując, że oświadczenie L. S. o prowadzeniu odrębnego gospodarstwa domowego należy uznać za nieprawdziwe, bowiem gospodarstwo to prowadzi razem z konkubiną B. C.. Wskazał także na konieczność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z tą ostatnią osobą oraz dokładne wyjaśnienie sytuacji majątkowej wnioskodawcy. Na skutek wniesienia skargi od powyższego orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił, wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 395/15. Następnie wskazaną uprzednio decyzją z [...] grudnia 2015 r. Prezydent W. odmówił przyznania wnioskowanej pomocy finansowej. Organ uzasadnił, że L. S. oświadczył podczas wywiadu środowiskowego w dniu [...] czerwca 2015 r., że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, lecz zamieszkują z nim B. C. i ich niepełnoletni syn. Obecna przy wywiadzie B . C. oświadczyła, że prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe z synem. Zarabia [...] zł miesięcznie i otrzymuje zasiłek rodzinny w wysokości [...] zł. Potwierdziła, że opłaca rachunki za gaz, energię elektryczną i internet, a żywność w większej ilości kupuje L. S. z własnych środków (wówczas było to stypendium zdrowotne). Podczas kolejnego wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego we wrześniu 2015 r. wnioskodawca wskazał, że nie osiąga żadnego dochodu, utrzymywał się z kredytu, jednak nie ma już żadnych środków na utrzymanie. Obecna zaś B. C. wskazała, że jest osobą bezrobotną, pracuje dorywczo osiągając dochód w wysokości [...] zł. W dniu 21 października 2015 r. L. S. oświadczył, że jest na utrzymaniu zamieszkałej z nim osoby. W tych okolicznościach organ uznał, że wnioskodawca oraz B. C. i ich syn prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, bowiem między domownikami istnieje zależność ekonomiczna i emocjonalna. Z powyższego wynika, iż dochód tych osób należy traktować jako dochody rodziny. Organ podniósł, że nie mógł ustalić dochodu L. S., gdyż ten składał sprzeczne oświadczenia o zaciągniętych kredytach oraz nie poinformował o przyznaniu mu emerytury, której wysokość wynosi [...] zł. Takie działanie organ I instancji ocenił jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym. Uprzednio wskazane dochody przekraczają kwotę kryterium dochodowego, określonego w ustawie o pomocy społecznej. Przy czym rozważając udzielenie świadczeń określonych w art. 41 ustawy o pomocy społecznej Prezydent wskazał, że oczekiwanie spłaty zaległości czynszowych w wysokości ok. [...] zł wykracza poza możliwości ośrodka, z uwagi na ograniczoność zasobów przeznaczonych na zasiłki. Wnioskodawca nie sprecyzował co miał na myśli wskazując na potrzeby dokonania napraw w mieszkaniu, a zaległości w spłacaniu zobowiązań są wynikiem wieloletnich zaniedbań i nie stanowią najpilniejszej potrzeby życiowej. Udzielenie wnioskowanej pomocy byłoby zatem sprzeczne z celami pomocy społecznej. Odnosząc się do wniosku o przyznanie zasiłku stałego wskazał, że jego otrzymanie uwarunkowane jest także spełnieniem kryterium dochodowego określonego w ww. ustawie. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł L. S., kwestionując rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy omawianą uprzednio decyzję Prezydenta W. Organ uzasadnił że przyznanie zasiłku celowego w ramach pomocy społecznej odbywa się w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że spełnienie przesłanek dochodowych, warunkujących otrzymanie świadczenia z pomocy społecznej – nie skutkuje ich automatycznym przyznaniem. W ocenie Kolegium organ I instancji właściwie wyłożył swoje stanowisko, przekonująco je uzasadnił, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy. Twierdzenia odwołującego, dotyczące prowadzenia odrębnego gospodarstwa domowego, w ocenie organu II instancji, stoją sprzeczności z materiałem dowodowym. Ponadto konkubina wnioskodawcy nie podjęła współdziałania z pracownikiem socjalnym. Organ odwoławczy podniósł, że przepisy ustawy o pomocy społecznej dokładnie określają w jaki sposób organy obowiązane są ustalić dochód osób ubiegających się o świadczenia i korzystających ze świadczeń. Za dochód miesięczny uważane są wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszone o miesięczne obciążenia podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób, dlatego organ I instancji prawidłowo wyliczył kwotę dochodu jaki uzyskuje gospodarstwo domowe wnioskującego o pomoc społeczną, tj. dochód konkubiny [...] zł i emerytura wnioskodawcy w kwocie [...] zł i zasiłek rodzinny w wysokości [...] zł. Na osobę rodzina uzyskuje kwotę [...] zł. Przy czym nawet w sytuacji uznania twierdzeń skarżącego o prowadzeniu gospodarstwa domowego samodzielnie, jego dochód i tak przewyższyłby ustawowo określone kryterium dochodowe. Ponadto w ocenie Kolegium w sprawie nie wystąpiły okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie stronie specjalnego zasiłku celowego, gdyż w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności - czyli sytuacja życiowa nie należąca do zdarzeń codziennych. W sprawie nie wystąpił żaden szczególnie uzasadniony przypadek. Kolegium powołało ponadto art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej uznając, że nie budzi wątpliwości, iż należało odmówić zasiłku stałego, z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Organ II instancji podzielił także stanowisko Prezydenta, że L. S. swoim działaniem narusza art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, z uwagi na brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, gdyż wielokrotnie składał sprzeczne oświadczenia w przedmiocie dochodu i nie ujawnił informacji o świadczeniu emerytalnym. Odnosząc się do kwestii wyłączenia pracowników socjalnych organ stwierdził, że analiza dokumentów nie wskazała na konieczność ich wyłączenia - a tym samym zasadne jest postanowienie organu I instancji w tym przedmiocie, bowiem w stosunku do żadnej z tych osób nie zachodzi przesłanka z art. 24 § 1 i § 3 kpa. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję L. S. zarzucił jej opieranie się tylko na negatywnych emocjach, a nie uzasadnieniach faktycznych i wniósł o zmianę, uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Uzasadnił, że błędnie organ przyjął, iż istnieje podział czynności w gospodarstwie domowym, a jednocześnie pominął inne fakty, które przeczą istnieniu wspólnoty. Przy czym o niemożności poradzenia sobie z trudną sytuacją życiową, w jego ocenie świadczy rosnące zadłużenie czynszowe. Podniósł, że pracownicy nie zostali wyłączeni od udziału w sprawie i brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 6 czerwca 2016 r. skarżący uzupełnił skargę zarzucając naruszenie przepisów: - art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z § 1 pkt 1 lit a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, poprzez błędną interpretację i uznanie przez organ, że istniejące zadłużenie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w postaci zasiłku pozostaje bez wpływu na zasadność uzyskania tego świadczenia, - art. 24 § 1 pkt 5 kpa, poprzez wydanie postanowienia o odmowie wyłączenia pracowników socjalnych, wskazanych przez skarżącego, po wydaniu przez nich merytorycznej decyzji, - art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która została wydana przez osoby biorące udział we wcześniejszym wydaniu decyzji w tej samej sprawie uchylonej przez organ II instancji, - art. 7, 77 i 80 kpa, poprzez zaniechanie podjęcia niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego czynności oraz brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, w szczególności poprzez ustalenie, że aktualny stan zadłużenia skarżącego pozostaje bez wpływu na możliwość ubiegania się o wnioskowane świadczenie, co doprowadziło do uznania, iż uzyskana przez niego emerytura stanowi podstawę wydania decyzji odmownej, - art. 7, 77 i 80 kpa. w zw. z art. 5 pkt 154 ustawy o pomocy społecznej, poprzez ustalenie nieprawidłowego stanu faktycznego, wynikającego z braku odpowiedniej oceny materiału dowodowego w postaci wyjaśnień skarżącego oraz B. C. w ramach których zaprzeczyli, aby tworzyli wspólne gospodarstwo domowe. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również decyzji organu I instancji, uzasadniając, że w ramach wniosku o zwolnienie od kosztów przedstawił zestawienie z którego wynika, iż aktualnie zobowiązany jest do spłaty [...] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Działalność organów pomocy społecznej oparta jest na zasadzie pomocniczości. Oznacza to, że pomoc społeczna może zapewnić wsparcie dopiero w sytuacji, gdy strona nie jest w stanie samodzielnie przezwyciężyć swej trudnej sytuacji osobistej. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ups). Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ups). Z kolei w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł, zaś osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 514 zł. Jest to tak zwane ustawowe kryterium dochodowe. Powyższe oznacza zatem, że aby otrzymać zasiłek celowy lub też zasiłek stały z pomocy społecznej dochód wnioskodawcy lub dochód na osobę w rodzinie wnioskodawcy nie może przekraczać wskazanych kwot. Przy czym, zgodnie z art. 6 pkt 14 ww. aktu ustawodawca za rodzinę uważa osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Powyższy przepis w sposób szeroki rozumie rodzinę wskazując, że są nią osoby, które pozostają ze sobą w zależności faktycznej, nie zaś prawnej, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Zatem to rodzaj wzajemnych relacji ekonomiczno-społecznych decyduje, że osoby będą traktowane w postępowaniu z zakresu pomocy społecznej jak rodzina, tj. osoby prowadzące wspólne gospodarstwo domowe. Jak wynika z akt sprawy taki rodzaj faktycznego zamieszkiwania i gospodarowania dotyczy właśnie skarżącego. Strona skarżąca nie powołała żadnych okoliczności pozwalających na wywiedzenie, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Okoliczności sprawy świadczą natomiast o tym, że skarżący zamieszkuje i gospodaruje z B. C., mając na utrzymaniu wspólne niepełnoletnie dziecko. Jak wynika z wywiadów środowiskowych obie te osoby przyczyniały się do utrzymania tego gospodarstwa – np. L. S. kupował jedzenie. Ustalenie podjęte przez organ w tej sprawie Sąd uznał zatem za prawidłowe. Powyższe determinuje konstatację, że w przypadku skarżącego zastosowanie znajdzie kryterium dochodowe, określone w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Przy czym – jak prawidłowo wskazały organy I instancji – art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej definiuje dochód, uważając go się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło jego uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o sytuacje enumeratywnie wyliczone w ustawie. Z kolei ust. 4 ww. art. normuje, że do dochodu, ustalonego zgodnie z ust. 3, nie wlicza się: jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; zasiłku celowego; pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; wartości świadczenia w naturze; świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693); dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. W tym miejscu powołać należy art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, stanowiący, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym, w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, w jakiej znalazła się osoba wnioskująca o pomoc. Celem współdziałania jest bowiem "wyjście" z systemu pomocy społecznej i umożliwienie samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym jest konieczne z uwagi na to, że wsparcie nie może sprowadzać się tylko do rozdawnictwa świadczeń. Odnowa przyznania pomocy społecznej nie jest sankcją, lecz następstwem nieposiadania przez organ należytych informacji o sytuacji wnioskującego. W tym miejscu wskazać należy, że w przypadku objęcia osoby pomocą społeczną istnieje konieczność sporządzenia wywiadu środowiskowego, jako obligatoryjnego elementu postępowania, poprzedzającego wydanie decyzji. Tym samym w przypadku uniemożliwienia sprawdzenia faktycznych warunków życiowych wnioskodawcy i określenia jego sytuacji osobistej oraz majątkowej, w określonych sytuacjach faktycznych, takie działanie może, a nawet powinno, zostać zakwalifikowane jako odmowa współdziałania. Wywiad środowiskowy to szereg czynności jak przesłuchanie strony i jej rodziny, wykorzystanie dokumentów wskazanych, a także przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych, a w szczególności z oświadczenia o stanie majątkowym, złożonego przez stronę. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w przypadku skarżącego odmowa przyznania prawa pomocy nastąpiła z dwóch przyczyn, tj. braku współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym oraz uzyskaniem dochodu wyższego od kryterium dochodowego. Odnosząc się zatem do pierwszej z przyczyn odmowy udzielenia pomocy skarżący w ocenie organów nie ujawnił wszystkich okoliczności związanych ze swoją sytuacją majątkową. Organ I instancji - będąc związany wytycznymi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które uchyliło wcześniejszą decyzję organu I instancji, zapadłą w sprawie - podejmował próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z konkubiną skarżącego, jako że jej poprzednio składane oświadczenia były sprzeczne z materiałem dowodowym (oświadczyła o prowadzeniu gospodarstwa domowego tylko z synem, bez udziału skarżącego, w sytuacji gdy wspólnie zamieszkuje ze skarżącym, łożąc na utrzymanie mieszkania). Mimo kilku prób nawiązania kontaktu z B. C., jako członkiem gospodarstwa domowego skarżącego, nie udało się wyjaśnić pojawiających się wątpliwości – z uwagi na jakikolwiek brak reakcji tej osoby, m.in. na prośbę pracownika socjalnego o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z B. C., wnioskodawca udzielił odpowiedzi odmownej. Także na inne wezwania kierowane do tej osoby odpowiedzi udzielał wnioskodawca. Ponadto w trakcie wywiadów środowiskowych, przeprowadzanych przez organ w dniach 5 września 2014 r., 12 czerwca 2015 r., 11 września 2015 r. i 21 października 2015 r. (także w innych postępowaniach o przyznanie prawa pomocy), skarżący składał oświadczenia, że utrzymuje się z kredytu, po czym, iż jest na utrzymaniu konkubiny, jeszcze innym razem wskazywał, że nie posiada zaciągniętych kredytów od 1997 r. W istocie oświadczenia te są tak oczywiście sprzeczne, że uniemożliwiają określenie sytuacji materialnej wnioskodawcy. Organy prawidłowo oceniły zatem materiał dowodowy sprawy, wskazujący jednoznacznie, że L. S. odmówił współdziałania z organem pomocy społecznej. Subsydiarny charakter świadczeń z pomocy społecznej przesądza zatem o tym, że osoba niewspółdziałająca z organami nie może korzystać z pomocy społecznej. W tych okolicznościach organ nie mogąc wyjaśnić sytuacji dochodowej skarżącego i osób w jego rodzinie ustalił, że po dacie złożenia wniosku o pomoc L. S. otrzymał emeryturę w wysokości [...]. Przy czym przyjął, że dochody B. C. to kwota [...] zł, jej syna - [...] zł. Po przeliczeniu dochód na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł i przekroczył wskazane powyżej kryterium dochodowe. Powyższe wynika bowiem z faktu uznania, że skoro naczelną zasadą przyznania świadczeń jest wskazana uprzednio zasada subsydiarności, a z uwagi na znaczny czas, który upłynął do dnia złożenia wniosku i zmianę sytuacji dochodowej skarżącego, nie mógł pominąć faktu otrzymania przez niego emerytury w kwocie blisko [...] zł. W związku z tym, że dochód na osobę w rodzinie skarżącego przekracza wskazane kryterium, do rozważenia pozostaje, czy spełnia on przesłanki do otrzymania specjalnego zasiłku celowego. Zgodnie z art. 41 pkt 1 powołanej ustawy, stanowiącym wyjątek od zasad przyznawania pomocy określonych w art. 8, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Z powyższego przepisu prawa wynika, że decyzja wydawana w oparciu o ten przepis prawa ma charakter decyzji uznaniowej, a zgłoszona potrzeba, o zaspokojenie której ubiega się strona, winna być oceniana przez organ pomocy społecznej przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku. Przy czym o tym, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" każdorazowo rozstrzyga organ orzekający w sprawie, po rozważeniu wszystkich istotnych okoliczności, w oparciu o wszechstronnie zebrany materiał dowodowy. Wskazać należy, że rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. twierdząc, iż L. S. nie spełnia przesłanek do przyznania mu specjalnego zasiłku celowego, w oparciu o przepis art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym "szczególnie uzasadniony przypadek" określa sytuację życiową osoby lub rodziny, wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, okazjonalnych, wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec. Skarżący wystąpił natomiast o wsparcie, z uwagi na sytuację, która z całą pewnością takiego charakteru nie posiada – m.in. rosnące zadłużenie czynszowe, gdyż jest następstwem trwającej przez pewien okres nieporadności rodziny. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieuwzględnienia w dochodzie zadłużenia skarżącego Sąd uznał go za całkowicie bezpodstawny, z uwagi na treść art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, który w sposób ścisły definiuje dochód. Reasumując Sąd stwierdził, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, nie naruszyły przepisów prawa materialnego i procesowego, a wydając zaskarżoną decyzję nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, wobec ustalenia, iż organ nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa mających wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.