I SA/Wa 246/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. M. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] po rozpoznaniu zażalenia S. M. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] o odmowie podjęcia postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. M. primo voto S., secundo voto O. oraz W. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], dawne województwo [...], obecnie Ukraina. Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: W. M. wnioskiem z dnia 7 września 1990 r. wystąpiła o przyznanie rekompensaty za mienie pozostawione przez nią i przez jej męża W. S. poza granicami RP. Powyższy wniosek ponowiony został w dniu 4 stycznia 2005 r. przez S. M. - następczynię prawną W. S. i W. M. Wojewoda [...], po dokonaniu analizy zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, pozytywnie ocenił spełnienie wymogów określonych w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) i decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] potwierdził na rzecz S. M. w ¾ części prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia w/w nieruchomości poza granicami RP. Organ uznał jednocześnie, że prawo do pozostałej części rekompensaty, przysługujące W. S. (siostrze S. i M.) nie może zostać przyznane wnioskodawczyni na podstawie posiadanych przez organ dokumentów, tj. pełnomocnictwa - oświadczenia z dnia [...] października 1991 r. udzielonego S. M. przez W. S., bowiem pełnomocnictwo to przedłożone zostało w nieuwierzytelnionej kserokopii. Zdaniem organu W. S. nie wystąpiła z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty, a udzielone pełnomocnictwo nie wywołało żadnych skutków prawnych w przedmiotowym postępowaniu. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. M., uchylił w/w decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że Wojewoda błędnie uznał, iż W. S. nie wystąpiła z wnioskiem o przyznanie rekompensaty, a ponadto nie zajął stanowiska w kwestii rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości pod postacią stajni. Organ odwoławczy nakazał organowi wojewódzkiemu ustalenie następców prawnych W. S. i zapewnienia im czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, a ponadto przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia wymogów zawartych w ustawie zabużańskiej w odniesieniu do W. S. i jej następców prawnych oraz na okoliczność pozostawienia nieruchomości pod postacią stajni. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], utrzymanym w mocy postanowieniem Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], zawiesił postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty do czasu przedłożenia dokumentów potwierdzających następstwo prawne po zmarłej W. S. oraz wezwał do wystąpienia do właściwego sądu w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania postanowieni o wydanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1484/15 oddalił skargę S. M. na w/w postanowienie Ministra Skarbu Państwa. S. M. pismem z dnia 16 września 2016 r. wniosła o podjęcie postępowania z uwagi na ustąpienie przyczyn uzasadniających jego zawieszenie, podnosząc, że nie jest spadkobiercą W. S., a przysługujące jej prawo do rekompensaty w części wynikającej z wniosku w/w wysnuwa z innego dokumentu niż postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku. Próby skontaktowania się ze zstępnymi zmarłej nie powiodły się, wskazane jest zatem wydzielenie sprawy z wniosku W. S. do odrębnego postępowania. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. odmówił podjęcia postępowania uznając, że dostarczenie dokumentów potwierdzających następstwo prawne po W. S. jest warunkiem niezbędnym do jego podjęcia i dopiero w momencie ustalenia spadkobierców zmarłej ustąpią przyczyny zawieszenia postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła S. M. Minister Skarbu Państwa rozpoznając sprawę stwierdził, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż W. M. wystąpiła o rekompensatę pismem z dnia 7 września 1990 r., a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Organ przytoczył treść art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości - obowiązującego w dacie złożenia wniosku oraz stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne i podkreślił, że w stanie prawnym przed uchwaleniem ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. prawo do zaliczenia wartości nieruchomości przysługiwało łącznie wszystkim spadkobiercom bądź jednemu z nich wskazanemu przez osoby uprawnione. Wniosek złożony przez W. M. wywołał zatem skutki prawne wobec wszystkich spadkobierców współwłaścicieli pozostawionej nieruchomości, a więc konieczne jest uzyskanie dokumentu potwierdzającego nabycie spadku po zmarłej W. S. celem ustalenia wszystkich stron postępowania. Ustalenie kręgu spadkobierców nie należy zaś do kompetencji organu administracji. Minister Skarbu Państwa wskazał ponadto, że w treści pełnomocnictwa z dnia 15 października 1991 r. nie ma żadnej wzmianki dotyczącej uprawnienia do rekompensaty z tytułu mienia pozostawionego poza obecnymi granicami RP, lecz jest mowa jedynie o szeroko ujętych uprawnieniach do reprezentowania W. S. w sprawie spadkowej po W. S. Prawo do rekompensaty nie wchodzi zaś w skład spadku. Zdaniem Ministra Skarbu Państwa przedmiotowe pełnomocnictwo nie może być uznane za wskazanie w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., z treści którego jednoznacznie wynika, że prawo do rekompensaty z chwilą śmierci repatrianta z mocy ustawy staje się prawem jego spadkobierców i tylko oni mogą ubiegać się o jego potwierdzenie w drodze decyzji bądź wskazać jako "uprawnionego" do tego wystąpienia jednego z nich. Osobami uprawnionymi do rekompensaty są zatem następcy prawni W. S. Organ podkreślił, że z akt sprawy nie wynika, aby przedłożone zostały dokumenty potwierdzające następstwo prawne po zmarłej W. S., a tym samym organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. Minister Skarbu Państwa wskazał ponadto, że sprawa dotycząca zawieszenia postępowania była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła S. M. zarzucając naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, art. 10 § 1 kpa w związku z art. 100 § 2 i § 3 kpa, art. 102 kpa oraz art. 104 § 2 kpa, a także art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Wojewody [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi opisano przebieg postępowania podkreślając, że w sprawie istnieją podstawy do wydzielenia postępowania z wniosku W. S. do odrębnego postępowania oraz podjęcia zawieszonego postępowania w części odnoszącej się do wniosku S. M. z uwagi na ustąpienie przyczyn uzasadniających jego zawieszenie. Zdaniem skarżącej rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależało i nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd skoro za stronę postępowania uważa się wyłącznie wnioskodawczynię – S. M., która przedłożyła pełnomocnictwo W. S. z dnia 15 października 1991 r., sporządzone przed notariuszem, z treści którego wynikało umocowanie wnioskodawczyni do dokonywania wszelkich rozporządzeń przypadającą W. S. częścią spadku po zmarłym ojcu W. S. wraz ze sprzedażą i darowizną, w tym i praw do rekompensaty, który to dokument, na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r., stanowi wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty. Skarżąca podniosła ponadto, że przyjmując za właściwe stanowisko organu nigdy nie uzyskała ona uprawnienia do reprezentowania W. S. w niniejszym postępowaniu, a zatem nie wszczęła w jej imieniu postępowania zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 w/w ustawy. Skoro W. S. nie jest i nigdy nie była stroną postępowania, jako że nie złożyła stosownego wniosku zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 ustawy, brak jest jakichkolwiek podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania. Zdaniem skarżącej zaskarżone postanowienie służy jedynie przewleczeniu postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Zaskarżonym postanowieniem Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. odmawiające podjęcia, na podstawie art. 97 § 2 kpa, postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. Ma. primo voto S., secundo voto O. oraz W. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, uznając, że w sprawie nie ustąpiły przyczyny jego zawieszenia. Zdaniem Sądu stanowisko organów jest prawidłowe. Stosownie do treści art. 97 § 2 kpa właściwy organ administracji publicznej ma obowiązek podjąć postępowanie z urzędu lub na żądanie strony, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. Przy czym obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania powstaje nie tylko wówczas, gdy ustępuje przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania, ale także w chwili stwierdzenia przez organ nieistnienia przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania, a więc np. błędne zawieszenie tego postępowania. Jak wynika z analizy akt sprawy przedmiotowe postępowanie zawieszone zostało postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2015 r., do czasu przedłożenia dokumentów potwierdzających następstwo prawne po zmarłej W. S. - następczyni prawnej W. M. i W. S. Skarga na postanowienie Ministra Skarbu Państwa została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1484/15. Podstawę prawną zawieszenia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 kpa zgodnie, z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w powołanym przepisie należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, co oznacza, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. W rozpoznawanej sprawie organy administracji uznały, że zagadnieniem wstępnym wymagającym wydania rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd jest ustalenie następców prawnych po zmarłej W. S. Przy czym zauważyć należy, że prawnie skuteczne ustalenie następcy prawnego po osobie zmarłej może mieć miejsce jedynie w postępowaniu sądowym o stwierdzenie nabycia spadku albo w postaci notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia. Nie ulega zatem wątpliwości, że przeprowadzenie takiego postępowania jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, którego rozstrzygnięcie – jak słusznie zauważył organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - nie należy do kompetencji organów administracji publicznej. Skoro zatem prawomocnym postanowieniem postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty zostało zawieszone do czasu ustalenia następców prawnych po W. S., to nie ulega wątpliwości, że podjęcie zawieszonego postępowania może nastąpić dopiero po ustaniu tej przyczyny. Innymi słowy dopiero prawomocne stwierdzenie przez sąd powszechny nabycia spadku, ewentualnie złożenie stosownego aktu poświadczenia dziedziczenia, będzie stanowiło podstawę do podjęcia postępowania i przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika tymczasem, że dokumenty potwierdzające następstwo prawne po zmarłej W. S. – następczyni prawnej W. M. i W. S. nie zostały przedstawione. Oczywiste zatem jest, że organy administracji publicznej rozpoznające niniejszą sprawę prawidłowo uznały, iż nie zaistniały przesłanki uzasadniające podjęcie zawieszonego postępowania. Wydane w sprawie postanowienia organów obu instancji są więc zgodne z prawem. Dodatkowo – odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów – stwierdzić trzeba, że z treści znajdującego się w aktach sprawy pełnomocnictwa z dnia 15 października 1991 r. nie wynika, aby stanowiło ono wskazanie, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Zgodnie z tym przepisem w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 ustawy (posiadają obywatelstwo polskie). Wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej. Zdaniem Sądu pełnomocnictwo z dnia 15 października 1991 r. nie odnosi się w żaden sposób do prawa do rekompensaty. Zawiera ono upoważnienie dla S. M. do działu spadku i dokonywania wszelkich rozporządzeń częścią spadku przypadającą W. S. po zmarłym ojcu W. S. wraz ze sprzedażą i darowizną. Słusznie zatem organ uznał, że przedmiotowego pełnomocnictwa nie można uznać za "wskazanie" w rozumieniu powołanego art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Zauważyć ponadto trzeba, że wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty po raz pierwszy złożony został przez W. M. we wrześniu 1990 r. Zgodnie zaś z obowiązującym, w dacie składania wniosku art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uprawnienia wynikające z ust. 1 tego przepisu przysługiwały łącznie wszystkim spadkobiercom lub jednemu z nich wskazanemu przez osoby uprawnione. Wniosek złożony przez W. M. w 1990 r. był więc skuteczny wobec wszystkich spadkobierców właścicieli pozostawionego mienia. Oczywiste zatem jest, że postępowanie w sprawie może być prowadzone prawidłowo tylko z udziałem wszystkich spadkobierców byłych właścicieli lub ich następców prawnych (w sytuacji gdy spadkobiercy już nie żyją). Następstwo prawne – jak zaś wyżej wskazano - powinno być wykazane stosownym dokumentem. W ocenie Sądu ponadto w rozpoznawanej sprawie – wbrew twierdzeniom skarżącej – brak jest podstaw do wydzielenia sprawy z wniosku W. S. do odrębnego postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w sprawach mienia [...] zachodzi jedność materialnoprawna wniosku, co przesądza o tym, że w sprawie tego rodzaju toczy się jedno postępowanie administracyjne o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia określonego mienia nieruchomego poza obecnymi granicami państwa polskiego i przez określonego właściciela tego mienia. W takiej sytuacji nie ulega wątpliwości, że w ramach jednego postępowania konieczne jest dokonanie szeregu ustaleń faktycznych, takich jak np. skład majątku pozostawionego, jego wartość, okoliczności w jakich doszło do pozostawienia mienia, miejsce zamieszkania (i to w określonym czasie) byłego właściciela majątku, ewentualna data jego zgonu i ustalenie spadkobierców. Czynienie tego rodzaju ustaleń dotyczy jednak tej samej sprawy pod względem materialnoprawnym, chociaż wnioskodawcami mogą być różne osoby (wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 1541/15). W orzecznictwie wskazuje się również, że prowadzenie odrębnych postępowań przy wielości osób uprawnionych do rekompensaty skutkowałoby tym, że należałoby wielokrotnie dokonywać tych samych ustaleń, a co za tym idzie, zobowiązywać strony do składania szeregu takich samych dokumentów, kolejnych, nowych wycen, czy też dokonywać kilkakrotnego badania kto, kiedy oraz w jakiej części, zrealizował już swoje uprawnienia, co nie byłoby uzasadnione z punktu widzenia ekonomiki prowadzenia postępowania administracyjnego. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że wydane w sprawie postanowienia organów obu instancji są zgodne z prawem i brak jest podstaw do ich uchylenia. Rozpoznając przedmiotowa sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy.