I SA/Wa 2464/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. [...] S.A. w W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wygaszenie prawa użytkowania wieczystego oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołań Prezydenta Miasta [...] i P. S.A. w [...], uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], orzekająca o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz P.S.A. w [...] z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, położonej w [...], obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] ha i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powyżej wskazana nieruchomość została objęta decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] udzielającą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi obwodowej miasta [...], łączącej drogę krajową nr [...] z drogę krajową nr [...] na odcinkach od km 0+000,00 do km 1+804,00 oraz od km 2+250,00 do km 3+840,00 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi i przeznaczona pod budowę drogi. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]. Następnie orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz P. S.A. z tytuły wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości i zobowiązał do wypłaty ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta [...]. Uzasadnił, że wartość rynkowa prawa użytkowania wieczystego tej działki została określona przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę [...] zł i w takiej wysokości zostało ustalone odszkodowanie. Podniósł, że brak jest uzasadnienia do doliczenia do powyższej wartości jakiegokolwiek podatku, w tym również podatku VAT, czego domagała się P. S.A. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta [...] wskazując, że działka [...] nie przeszła z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie decyzji Wojewody [...], udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Natomiast kolejna odwołująca się P. S.A wniosła o doliczenie podatku VAT do ustalonej kwoty odszkodowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Minister stwierdził, że z analizy orzeczenia zezwalającego na realizację inwestycji drogowej jednoznacznie wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie stała się własnością Skarbu Państwa. Została ona objęta pkt 6 tej decyzji, jako działka, co do której przewiduje się ograniczenia w korzystaniu. W związku z tym nie może ona być przedmiotem postępowania o ustalenie odszkodowania. Nie nastąpił bowiem w stosunku do niej skutek opisany w art. 12 ust. 4d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687). W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że zgodnie z art. 105 § 1 kpa postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Wskazał także, że zarzut dotyczący braku doliczenia podatku VAT do kwoty odszkodowania jest bezprzedmiotowy. W wywiedzionej do sądu administracyjnego skardze P. S.A. w Warszawie wniosła o uchylenie ww. decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 105 1 kpa, polegające na błędnym zastosowaniu tego przepisu i umorzenie postępowania w sprawie odszkodowania za wygaszenie prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] w związku z realizacją inwestycji drogowej polegającej na budowie obwodnicy Miasta [...]. Ponadto wskazała, że organ dopuścił się obrazy art. 10 § 1 kpa i 15 k.p.a., przez pozbawienie jej czynnego udziału w sprawie, przez uniemożliwienie ustosunkowania się do koncepcji przyjętej przez organ II instancji. Skarżąca spółka podniosła, że jak wynika z załączonej dokumentacji zdjęciowej obwodnica [...] została wykonana na działce nr [...]. Nie zostało zatem ograniczone korzystanie z przedmiotowej działki, lecz użytkownik wieczysty został jej pozbawiony. Nieprzygotowana na zmianę stanowiska organu strona nie miała żadnej możliwości powołania dowodów potwierdzających rzeczywisty przebieg inwestycji. W rzeczywistości niniejsza sprawa nie została rozstrzygnięta dwukrotnie, co wypacza zasadę dwuinstancyjności postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżąca nie wniosła sprzeciwu odnośnie wniosku organu dotyczącego trybu rozpoznania skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej ustawą drogową. Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 tej ustawy w odniesieniu do dróg krajowych nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającym teren stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa – z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Jeżeli przeznaczona na pasy drogowe nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego została oddana w użytkowanie wieczyste, użytkowanie to wygasa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (12 ust. 4d). Dotychczasowym użytkownikom wieczystym przysługuje odszkodowanie (art. 12 ust. 4f), którego wysokość ustala w odrębnej decyzji organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a). W dniu 10 listopada 2010 r. stała się ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] udzielająca zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi obwodowej miasta [...], łączącej drogę krajową nr [...] z drogę krajową nr [...] na odcinkach od km 0+000,00 do km 1+804,00 oraz od km 2+250,00 do km 3+840,00 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi i przeznaczona pod budowę drogi. W pkt 1 tej decyzji wskazano, że zezwala się na realizację tej inwestycji m.in. na działce nr [...], zaś w pkt 6 tej decyzji wymieniono działkę nr [...] w wykazie działek, dla których przewiduje się ograniczenia w korzystaniu, jednak ani w pkt 3 decyzji z dnia [...] marca 2010 r. dotyczącym zatwierdzenia podziału nieruchomości na potrzeby inwestycji, ani w innym punkcie tej decyzji nie orzeczono o wygaśnięciu prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na tej działce . Ponadto z akt sprawy wynika, że projekt podziału działki nr [...] o pow. [...] ha został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]. Natomiast Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz P.S.A. w [...] z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, położonej w [...], obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] ha, które wygasło z mocy prawa z dniem [...] stycznia 2010 r., w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W związku z powyższym, dla rozstrzygnięcia sporu w tej sprawie należy odpowiedzieć na pytanie, czy na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, doszło do wygaśnięcia prawa użytkowania działki nr [...]. W ocenie Sądu na powyższe pytanie należy udzielić negatywnej odpowiedzi. Z akt sprawy wynika, że w dniu wydawania decyzji z dnia [...] marca 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działka nr [...] nie istniała w sensie prawnym, jej podział został dopiero zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2010 r. W tej sytuacji brak jest podstaw do ustalania odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, co do której prawo użytkowania wieczystego nie wygasło na skutek wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. Poza oceną prawną w niniejszym postępowaniu pozostaje natomiast ocena prawidłowości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. oraz okoliczność , czy działka nr [...] jest faktycznie wykorzystywana jako pas drogowy i brak jest możliwości korzystania z niej przez użytkownika wieczystego. Za niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia art. 15 kpa tj. zasady dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia przez legitymowany podmiot środka zaskarżenia, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zgodnie zatem z zawartą w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ wyższego stopnia. Kontrola instancyjna przeprowadzona przez organ odwoławczy obejmuje zatem zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ drugiej instancji nie może więc ograniczyć się do wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego orzeczenia lecz ma obowiązek rozpatrzenia sprawy we własnym zakresie. Uprawniony jest zatem do zastosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa . Powyższe oznacza, że organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy. Organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie (wyrok NSA z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II FSK 658/08, publ. LEX nr 532803). W tych okolicznościach za prawidłowe należy uznać stanowisko organu II instancji o konieczności umorzenia postępowania. Decyzja taka ma charakter procesowy, a podstawą jej wydania był art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Dlatego z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł jak w sentencji wyroku.