I SA/Wa 2464/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, Protokolant referent Aneta Suchecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2023 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 września 2022 r. nr DAP-WN-727-15/2022/KKW w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 7 września 2022 r., nr DAP-WN-727-15/2022/KKW, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") po rozpatrzeniu wniosku S.G. (dalej: "wnioskodawczyni, "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy własną decyzję z 16 lutego 2022 r., nr DAP-WPK-727-1-103/2021/ICh, w przedmiocie umorzenia postępowania. Decyzja Ministra z 7 września 2022 r. została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewoda [...] decyzją z 8 maja 1992 r., nr G.III.7223k/589/92, działając na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...], przekazał na własność Gminie [...] m.in. nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...], położoną w [...] będącą w użytkowaniu wieczystym [...], niezbędna do realizacji zadań wynikających z ustawy o samorządzie terytorialnym. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z 8 maja 1992 r. w części dotyczącej działki oznaczonej nr [...] wystąpiła S. G. (reprezentowana przez B. W.). We wniosku podniosła, że działka ta została utworzona na obszarze, który wchodził pierwotnie w skład nieruchomości oznaczonej nr [...], należącej do S. G. i jej męża J. G. Pismem z 6 kwietnia wnioskodawczyni poinformowała, że dowodem na to jest odpis dawnego wykazu księgi gruntowej Lwh [...] oraz pismo Starosty [...] z 9 stycznia 2020 r. W piśmie z 25 kwietnia i 3 maja 2021 r. dodatkowo wskazała, że wpis w księdze gruntowej Lwh [...] dowodzi, że parcele [...] oraz [...] zostały zniesione do działki ewidencyjnej nr [...], z której następnie została wydzielona działka nr [...]. W jej ocenie, powyższe znajduje także potwierdzenie w zaświadczeniu Sądu Rejonowego w [...] VI Wydział Ksiąg Wieczystych z 23 stycznia 2019 r., L.dz.Odp.16/2019. Stwierdziła również, że wykaz wywłaszczeniowy z 1983 r. jest dowodem na to, że A. P. nie była właścicielką działki ewidencyjnej nr [...] a podpis na akcie notarialnym z 22 grudnia 1983 r., nr Rep A [...] nie należy do J. G. – w związku z czym organ powinien powołać biegłego z zakresu badań i ekspertyzy dokumentów, na okoliczność wykazania dokonania fałszerstwa tego dokumentu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (po wszczęciu postępowania nadzorczego) decyzję z 16 lutego 2022 r. - na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - umorzył postępowania w przedmiotowej sprawie. Minister wskazał, że w prowadzonym postępowaniu wnioskodawczyni nie przedstawiła dowodów, z których wynikałoby, że w dacie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości przysługiwał jej tytuł prawny do działki nr [...] położonej w [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła S. G., ponawiając stanowisko zaprezentowane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]. Jednocześnie stwierdziła, że działka nr [...] nie mogła podlegać komunalizacji na rzecz Skarbu Państwa, ponieważ właścicielem powyższej nieruchomości był J. G. na podstawie aktu własności ziemi z 12 listopada 1973 r., wydanego dla działki nr [...], z której powstała działka nr [...]. Powołaną na wstępie decyzją z 7 września 2022 r. Minister utrzymał w mocy własną decyzję. Organ stwierdził, że z dołączonej do akt sprawy Opinii Technicznej uzupełniającej z 20 marca 2018 r., sporządzonej przez biegłego sądowego przy Sądzie Okręgowym w [...] z zakresu geodezji i kartografii mgr inż. S. A. (dla Sądu Rejonowego w [...] do sprawy I C [...] o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym dla nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. [...]) wynika, że księga gruntowa Lwh [...] gminy katastralnej [...] została utworzona 21 kwietnia 1911 r. i wówczas ujawniono w tej księdze dwie parcele gruntowe: nr [...] i nr [...]. Na karcie B tej księgi zostało odnotowano, że prawo własności nieruchomości objętej tym wykazem ustanowione jest na rzecz M. G. - na podstawie aktu darowizny z dnia 6 lutego 1911 r., Lr.[...]. Według adnotacji na karcie A tej księgi pod poz. 2 (D.kw.Nr [...]) - na podstawie wykazu wywłaszczeniowego oraz mapy synchronizacyjnej z dnia 21 grudnia 1983 r., nr [...], wpisano utworzenie z cz. pgr [...] i [...], nowej działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] arów, którą odłączono z tego wykazu do księgi wieczystej nr [...], natomiast pod poz. [...] (D.kw.Nr.[...]) - na podstawie wykazu wywłaszczeniowego oraz mapy synchronizacyjnej z dnia 21 grudnia 1983 r., nr [...], wpisano utworzenie z cz. pgr [...], nowej działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] arów, którą odłączono z tego wykazu do księgi wieczystej nr [...]. W dniu 4 stycznia 1984 r. założono nową księgę wieczystą m.in. dla działki nr [...] o powierzchni [...] arów, odłączonej z Lwh [...] oraz połączono ze składem nieruchomości objętej tą księgą wieczystą działkę nr [...] o powierzchni [...] arów, odłączoną z Lwh [...]. Prawo własności w dziale drugim tej księgi wpisano na rzecz własności państwowej pod zarządem i w użytkowaniu Wytwórni Sprzętu Komunikacyjnego PZL [...] w [...] - na podstawie aktu notarialnego sprzedaży z dnia 22 grudnia 1983 r., Nr Rep. A [...] oraz aktu notarialnego sprzedaży z dnia 22 grudnia 1983 r., Nr Rep. A [...]. W dniu 7 maja 1998 r. działki nr [...] i nr [...] zostały z tej księgi odłączone (D. Kw Nr [...]) i przeniesione do księgi wieczystej nr [...], a księga nr [...] została zamknięta jako wyczerpana. W dniu 7 maja 1998 r. do księgi wieczystej nr [...] dopisano, odłączone z księgi wieczystej nr [...], działkę nr [...] o powierzchni [...] arów i działkę nr [...] o powierzchni [...] arów. Aktualnie w księdze wieczystej nr [...] figuruje działka nr [...] o powierzchni [...] ha - powstała w wyniku modernizacji ewidencji gruntów obrębu [...] zatwierdzonej decyzją Starosty [...] z dnia 23 marca 2003 r., nr GG.I.7430/16/2003, w miejsce działek o nr [...] i [...] oraz działek o nr: [...], [...], [...], [...] i [...], które zostały wykreślone z tej księgi wieczystej. Prawo własności w księdze wieczystej nr [...] jest wykazane na rzecz Gminy [...] - na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia 8 maja 1992 r., znak: G.III.7223k/5S9/92. W wyniku badania dokumentów geodezyjnych i kartograficznych oraz operatu ewidencji gruntów i budynków autor ww. ekspertyzy stwierdził, że ewidencja gruntów dla obrębu [...] w gminie [...] została założona w latach od 1967 do 1969 r. - w trybie przepisów dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32). W ramach zakładania ewidencji gruntów dokonano aktualizacji istniejącego dawnego katastru gruntowego prowadzonego w systemie parcelowym. W listopadzie 1967 r. dokonano ustalenia i pomiaru aktualnego stanu władania gruntami oraz zmiany systemu parcelowego na system działkowy dla całego obrębu [...]. W wyniku tego powstały między innymi działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha w miejsce części pgr [...] i [...]. Działki nr [...] i nr [...] zostały ujawnione na mapie w skali 1:2880 oraz w rejestrze gruntów. Działkę nr [...] wykazano w pozycji nr [...] na rzecz F. K. W ewidencji gruntów działka nr [...] aktualnie nie figuruje. Między innymi ta działka, w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków zatwierdzonej przez Starostę [...] decyzją z dnia 26 marca 2003 r., nr GG.L7430/16/03, została zniesiona do działki nr [...], która figuruje aktualnie jako własność Gminy [...]. Badając zmiany prawa własności przedmiotowych nieruchomości mgr inż. S. A. wskazał, że w 1978 r. przeprowadzono w obrębie [...] kompleksowe uregulowanie własności gospodarstw rolnych. W rezultacie tego postępowania nastąpiła zmiana prawa własności przedmiotowych gruntów. Jak wynika z dokumentów uwłaszczeniowych, nastąpiło uregulowanie własności działki nr [...]. Została wydana decyzja - Akt Własności Ziemi z dnia 10 października 1978 r., nr GU-6042/2/506/78, w której Naczelnik Gminy [...] stwierdził, że A. P. stała się z mocy prawa właścicielką działki nr [...] o powierzchni [...] ha - jako darowizny dokonanej w 1970 r. przez ojca F. K. - co wynika z protokołu z ustalenia uprawnień uwłaszczeniowych. W aktach znajduje się zwrotne poświadczenie odbioru ww. aktu Własności Ziemi i brak jest wzmianki, aby wpłynęło jakiekolwiek odwołanie lub aby toczyło się jakiekolwiek postępowanie zmierzające do wzruszenia tego Aktu. W 1983 r. A. P., w związku z postępowaniem wywłaszczeniowym, sprzedała ww. działkę Skarbowi Państwa aktem notarialnym z dnia 22 grudnia 1983 r., Nr Rep. A [...]. Dalej organ stwierdził, że Sąd Rejonowy w [...] I Wydział Cywilny wyrokiem z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt IC 806/16, oddalił powództwo S. G. w przedmiocie uzgodnienia treści księgi. Wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] Wydział I Cywilny z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt I Ca [...], oddalono apelację S. G. od ww. wyroku Sądu. W uzasadnieniu ww. orzeczenia Sąd Okręgowy stwierdził, że działka nr [...] została utworzona z parcel gruntowych nr [...] i części nr [...], zaś działka nr [...] z części parceli gruntowej nr [...]. Według stanu hipotecznego M. G. był właścicielem parcel gruntowych nr [...] oraz nr [...]. W wyniku postępowania uwłaszczeniowego z pgr [...] i części pgr [...] utworzono działkę nr [...], której własność nabył J.G., zaś z części pgr [...] utworzono działkę ewidencyjną nr [...], której własność nabyła A. P. Sąd Okręgowy nie podzielił zdania powódki, że skoro działka nr [...] powstała z całych parcel gruntowych nr [...] i nr [...], to działka nr [...] nie mogła powstać z części parceli gruntowej nr [...]. W konsekwencji, Minister - wskazując na art. 28 k.p.a. - stwierdził, że materiał dowodowy w sprawie nie świadczy o tym aby wnioskodawczyni lub jej poprzednik prawny posiadali tytuł prawny w dacie komunalizacji do działki nr [...], położonej w [...]. Jak opisano wyżej działka ta została wyodrębniona z części parceli nr [...]. Na podstawie aktu własności ziemi z 10 października 1978 r. właścicielem działki nr [...] stała się A. P., która następnie - aktem notarialnym z 22 grudnia 1983 r., Rep. A [...] - sprzedała działkę na rzecz Skarbu Państwa. Organ podniósł, że w następstwie powyższych zdarzeń Wojewoda [...] przekazał m.in. sporną działkę na własność Gminy [...]. W ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...], m.in. działka nr [...] została zniesiona do działki nr [...]. Powyższa modernizacja została zatwierdzona decyzją Starosty [...] z 26 marca 2003 r. Obecnie działka nr [...] jest własnością Gminy [...] i objęta jest księgą wieczystą nr [...]. Tym samym, zdaniem Ministra, S. G. nie przysługuje interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 8 maja 1992 r. Skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 września 2022 r. wniosła - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie –S. G., reprezentowana przez córkę B. W. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu. W jej ocenie stwierdzenie zawarte w decyzji odnośnie powstania działki ewidencyjnej [...] i [...] nie znajduje potwierdzenia w Lwh [...]. Na powyższą okoliczność, zdaniem skarżącej, wskazane jest powołanie biegłego. W jej ocenie obecna opinia z 20 marca 2018 r. została sfałszowana. Ponadto wskazała, że powoływanie się przez organ na akt własności ziemi wydany na rzecz A. P. jest gołosłowne albowiem Minister nie przedstawił kopii uwierzytelnionej tego dokumentu. W piśmie z 20 listopada 2022 r. skarżąca poinformowała Sąd, iż złożyła zawiadomienie do prokuratury z 31 października 2022 r. o sfałszowaniu opinii biegłego S. A. W piśmie procesowym z 4 kwietnia 2023 r. skarżąca ponowiła swoje stanowisko, domagając się unieważnienia decyzji Wojewody [...] z 8 maja 1982 r. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 września 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z 16 lutego 2022 r., którą umorzono - na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 8 maja 1992 r., nr G.III.7223k/589/92 przekazującej Gminie [...] m.in. nieruchomość gruntową położoną w [...], oznaczoną w operacie ewidencji gruntów jako działki nr [...] - na realizację zadań własnych gminy. Postępowanie nieważnościowe zostało zainicjowane wnioskiem S. G. (reprezentowanej przez córkę) z 23 lutego 2021 r., która twierdzi, że ww. nieruchomość (działka nr [...]) nie mogła być przekazana Gminie [...] w trybie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. gdyż na datę komunalizacji sporna nieruchomość nie stanowiła mienia państwowego, lecz własność wnioskodawczyni. Umorzenie postępowania spowodowane było konstatacją Ministra, iż wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma w sprawie przymiotu strony, a tylko taki podmiot, stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., jest uprawniony do skutecznego uruchomienia postępowania nieważnościowego. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji, stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki prawne stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (który to przepis stanowi podstawę materialnoprawną decyzji Wojewody [...] z 8 maja 1992 r.) gminie może być przekazane tylko takie mienie ogólnonarodowe (państwowe), inne niż wymienione w ust.1-3, które jest związane z realizacją jej zadań. Przekazanie gminie mienia w trybie ww. przepisu nie jest obligatoryjne. Decyzja wydawana w tym trybie jest decyzją konstytutywną, mającą charakter uznaniowy. W przedmiotowej sprawie z wnioskiem do Wojewody o wydanie decyzji w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z 1990 r. wystąpiła Gmina [...]. Pismem z 20 sierpnia 1991 r. [...] wyraziła zgodę na komunalizację ośrodka rekreacyjnego w [...]. Jak wskazano w decyzji, obiekt powyższy jest we władaniu Gminy [...] na mocy porozumienia zawartego w dniu 29 maja 1991 r. pomiędzy WSK [...] a Gminą. Opis całej nieruchomości nastąpił w kartach inwentaryzacyjnych stanowiących integralną cześć decyzji. Organy obu instancji, opierając się na materiale dokumentacyjnym, w tym zgromadzonym w postępowaniu przed Sądem Rejonowym w [...] o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym dla nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] oraz Sądem Okręgowym w [...] w sprawie z powództwa S. G. przeciwko Gminie [...] i Skarbowi Państwa-Staroście [...] - wyraźnie stwierdziły, że wnioskodawczyni nie przysługuje interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem Sądu stanowisko organów obu instancji jest prawidłowe. W aktach sprawy znajduje się opinia z 20 marca 2018 r., sporządzona przez biegłego sądowego mgr inż. S. A. z zakresu geodezji i kartografii, która potwierdza, że na datę komunalizacji - 8 maja 1992 r. - sporna nieruchomość stanowiła mienie państwowe a nie skarżącej, czy jej poprzednika prawnego. Powyższa opinia została sporządzona na potrzeby postępowania prowadzonego z powództwa skarżącej o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Co istotne, wyrokiem z 5 listopada 2020 r., sygn. akt I CA [...], Sąd Okręgowy w [...] oddalił apelację S. G. od wyroku Sądu Rejonowego z 12 września 2019 r., sygn. akt I C [...], oddalającego powództwo przeciwko Gminie [...] o uzgodnienie treści ww. księgi wieczystej.. Sąd nie będzie powtarzał treści opinii, która szczegółowo została przedstawiona w zaskarżonej decyzji Ministra z 7 września 2022 r. Wskaże tylko, że na podstawie aktu własności ziemi z 10 października 1978 r., nr GU-6042/2/506/78, właścicielem działki nr [...] stała się A. P., która następnie aktem notarialnym z 22 grudnia 1983 r. sprzedała ją na rzecz Skarbu Państwa. Skarżąca nie wykazała swoich twierdzeń co do popełnienia przestępstwa sfałszowania dokumentów geodezyjnych i zapisów w księgach wieczystych – nie zostało wydane w tym przedmiocie - na dzień wyrokowania - żadne orzeczenie sądowe a sam fakt odmowy wszczęcia śledztwa (na skutek zawiadomienia skarżącej) wskutek przedawnienia karalności czynu (tak jak poinformowała w piśmie procesowym z 19 września 2022 r.) nie świadczy o popełnieniu zarzucanych czynów. W konsekwencji, prawidłowo Minister wskazał, że brak jest podstaw do sporządzania kolejnej opinii dotyczącej działki nr [...] - zgodnie z oczekiwaniem skarżącej. Ponadto istotne w sprawie jest także to, że również Sąd Apelacyjny w prawomocnym wyroku z 23 lutego 2017 r., sygn. akt I A Ca [...], oddalając apelację powódki od wyroku Sądu Okręgowego z 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I C [...] w sprawie o wydanie części działki lub zapłatę – stwierdził, że " (...) twierdzenia powódki, że zawsze była i jest właścicielem działki nr [...] o pow. [...] ha są gołosłowne, okoliczność ta nie została w żaden sposób udowodniona, powódka nawet nie przedstawiła dokumentów na poparcie twierdzenia, że jest spadkobierczynią poprzednich właścicieli nieruchomości ani że nie utracili oni własności przedmiotowej nieruchomości. Powódka nie przedstawiła również żadnych dokumentów, które podważyłyby legalność nabycia nieruchomości przez Gminę, wpisaną aktualnie w księdze wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości, jako jej właściciel." Wobec powyższego, trafnie Minister stwierdził, że zaistniały w sprawie stan faktyczny uprawniał organ I instancji do umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej. W konsekwencji Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.