I SA/Wa 2466/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Izabela Ostrowska Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego P. T., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] odmawiającą przyznania P. C. zasiłku celowego na zakup żywności, leków, środków higienicznych i artykułów pierwszej potrzeby oraz na opłacenie zaległych należności za energię elektryczną i gaz. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. W następstwie wniosku P. C. z dnia 16 kwietnia 2013 r., Prezydent W. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] odmówił przyznania zasiłku celowego na zakup żywności, leków, środków higienicznych i artykułów pierwszej potrzeby oraz na opłacenie zaległych należności za energię elektryczną i gaz. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] zostało przyznane P. C. prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków NFZ na okres od 25 marca 2013 r. do 22 czerwca 2013 r., natomiast decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] wnioskodawca otrzymał prawo do korzystania z bezpłatnych gorących posiłków w okresie od 1 kwietnia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. Prezydent W. dodał, że P. C. jest osobą niepełnosprawną w stopniu lekkim, korzystającą z pomocy społecznej od 2003 r. Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. W związku z niepłaceniem czynszu, wobec skarżącego orzeczono eksmisję z zajmowanego lokalu. Od 10 lat jest osobą bierną zawodowo. Wszelkie próby aktywizacji zawodowej nie dają rezultatu. Organ wyjaśnił, że Ośrodek Pomocy Społecznej trzykrotnie zawierał z P. C. kontrakt socjalny, mający na celu poprawę jakości życia. Kontrakty te były jednak zrywane. I tak, ostatni raz P. C., aby podjąć leczenie i rehabilitację mającą na celu podjęcia zatrudnienia, podpisał kontrakt socjalny [...] września 2012 r. W dniu 7 grudnia 2012 r. oceniono pozytywnie realizacje zadań kontraktu i przedłużono niniejszą umowę do 31 marca 2013 r. zakładając, że priorytetem będzie znalezienia zatrudnienia lub rejestracja w Powiatowym Urzędzie Pracy. 5 lutego 2013 r. zainteresowany dokonał rejestracji w PUP i otrzymał skierowanie do firmy na stanowisko pracownika porządkowego. P. C. nie podjął jednak pracy, nie dokonał zwrotu skierowania, lecz wyrejestrował się z PUP. W uzasadnieniu Prezydent wyjaśnił ponadto, że P. C. wielokrotnie przedstawiono także oferty szkoleń, czy programów dla osób niepełnosprawnych aktywizujących ich w życiu zawodowym czy społecznym. P. C. nie podejmował jednak również w tym kierunku żadnych, własnych inicjatyw i uporczywie odmawiał współpracy z pracownikiem socjalnym w celu poprawy swojej sytuacji życiowej. Organ dodał, że P. C. nie posiada żadnego dochodu, a pracy nie podejmuje ze wzglądu na opiekę nad ojcem M. C. W ocenie organu, fakt pomocy ojcu nie może być jednak przeszkodą w podjęciu pracy, zwłaszcza, gdy syn rezygnuje z proponowanych usług opiekuńczych, odmawiając skompletowania wymaganych dokumentów. W związku z całkowicie bierną postawą wnioskodawcy, Prezydent W. odmówił przyznania zasiłku celowego. Od powyższej decyzji P. C. złożył odwołanie, kwestionując podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie. Podniósł, że jedynie na nim spoczywa całkowity ciężar opieki nad chorym ojcem i bratem, wobec czego nie może podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podzieliło stanowisko Prezydenta W. i utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie. Zdaniem organu ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wskazuje, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych w wysokości dla nich pożądanej. Przy czym ma to być pomoc, a nie stałe źródło dochodu. Dodatkowo organ zwrócił uwagę na brak współdziałania wnioskodawcy z pracownikami OPS w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. W ocenie Kolegium, nie ma przeciwwskazań w podjęciu przez P. C. pracy. Zachowanie wnioskodawcy świadczy jednak o biernej, roszczeniowej postawie życiowej i oczekiwaniu, że organy pomocy społecznej przejmą ciężar jego utrzymania i będą zaspokajać wszystkie potrzeby. P. C. złożył skargę na powyższą decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. podnosząc, że organy orzekające w niniejszej sprawie oparły się na wybiórczo posiadanych informacjach. Twierdzą bowiem, że skarżący nie pracuje od 2003 r., pomijając fakt opieki nad chorymi członkami rodziny. Tymczasem to z konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem oraz z potrzeby jego ochrony przed dwoma alkoholikami ulokowanymi w jego domu przez Ośrodek Pomocy Społecznej (celem zmuszenia ojca do wyrażenia zgody na umieszczenie w Domu Opieki), skarżący nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. Dodał, że w sytuacji gdy zrezygnuje z opieki nad ojcem i bratem, to zostaną oni umieszczeni w placówkach opiekuńczych i społeczeństwo będzie łożyło na ich utrzymanie ok. 900 zł miesięcznie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej ppsa). Stan faktyczny w sprawie nie jest sporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ odwoławczy w kwestionowanej decyzji dokonał jej kontroli pod względem zgodności z prawem. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), która określa rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 przywołanej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Artykuł 39 ust. 1 i 2 stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Użyte w tym przepisie słowo "może" oznacza, że przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, a to powoduje, jak słusznie zauważył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ, że nawet przy zaistnieniu ustawowych przesłanek do jego otrzymania nie każda osoba musi go otrzymać. Należy podkreślić, że zarówno samo przyznanie, jak i wysokość ewentualnie przyznanego świadczenia zależą od uznania organu wydającego decyzję. Orzekając w ramach uznania administracyjnego organ nie podejmuje jednak decyzji w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie z uwagi na fakt, że decyzja dotycząca zasiłku celowego nie jest decyzją tzw. "związaną", spełnienie przez stronę ubiegającą się o przyznanie pomocy ustawowo określonych przesłanek nie obliguje organu do wydania rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Przyznanie stronie pomocy pieniężnej (jej rodzaj, wysokość oraz okres, na który ma być przyznana) uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań, bowiem rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ pomocy społecznej musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 powołanej ustawy, to znaczy koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Rozstrzygając sprawę przyznania zasiłku celowego organ powinien brać również pod uwagę przepis art. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej, który nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, co z kolei oznacza podjęcie aktywności w określonym kierunku, przez którą należy rozumieć działanie np. w celu znalezienia sobie stałego lub dorywczego zarobkowego źródła utrzymania. Brak takiego współdziałania, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Jeżeli zatem osoba pobierająca świadczenia z opieki społecznej nie wykonuje tego obowiązku, nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia pomocy takiej osobie ze środków publicznych. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański: Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 10). Organy pomocy społecznej są zobowiązane jedynie do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych. Brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia takiej pomocy. Podkreślić należy, że pomoc przyznawana na gruncie ustawy o pomocy społecznej - bez względu na jej rodzaj - ma charakter jedynie przejściowy, czasowy i zakłada wykształcenie odpowiednich podstaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących. Zatem obowiązek współdziałania osób pobierających takie świadczenia z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej jest niezwykle istotny i dlatego też został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie. Przepisy powołanej ustawy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji, co przesądza o pozostawieniu kwestii oceny postawy wnioskodawców w tym zakresie organom pomocowym. Jednocześnie przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych propozycji pracownika socjalnego pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła, w celu "wyjścia" wnioskodawcy z systemu pomocy społecznej i umożliwienia mu samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. W ocenie Sądu egzekucja od osoby pobierających świadczenia z pomocy społecznej obowiązku współdziałania jest istotna również z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia, o czym mowa w przepisach art. 11 i art. 106 ustawy o pomocy społecznej. Z przywołanych przepisów wynika bowiem bezsprzecznie, że organy pomocowe zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy osoby korzystającej ze środków pomocy społecznej pod kątem istnienia po jego stronie woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek wymienionych w przywołanym przepisie, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania bądź wstrzymanie świadczeń. Wobec tego na organach obu instancji spoczywa obowiązek przeanalizowania w tym aspekcie postępowania osoby domagającej się świadczenia na podstawie ustawy o pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny sprawy potwierdza słuszność twierdzenia organów prowadzących postępowanie, że postawa skarżącego wyczerpuje znamiona braku współdziałania w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej i stanowi zarazem przesłankę do odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń na podstawie art. 11 ust. 2 powołanej ustawy. Jak wynika z akt wszystkie kontrakty proponowane skarżącemu (ostatni podpisany 10 września 2012 r.), w których były ustalane etapy wyjścia z trudnej sytuacji życiowej przy aktywnym udziale wnioskodawcy, były przez niego zrywane bądź w ogóle nie były podpisane. Skarżący, który legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu lekkim, uzasadniał odmowę złym stanem zdrowia i oczekiwaniem na zmianę orzeczenia o niepełnosprawności, zaś powodami uzasadniającymi zerwanie kontraktów była konieczność opieki nad ojcem. W ocenie Sądu orzekającego, zerwanie kontraktu socjalnego i wyrejestrowanie się na własny wniosek z PUP, brak współpracy z pracownikami socjalnymi, negowanie wszystkich propozycji przez nich przedstawianych służących poprawie sytuacji skarżącego, przy jednoczesnej roszczeniowej i agresywnej postawie wobec pracowników OPS (patrz: aktualizacja wywiadu środowiskowego z dnia 16 maja 2013 r., z dnia 28 czerwca 2013 r.; notatka służbowa z dnia 26 kwietnia 2013 r., k. 103 akt adm.) uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanej przez skarżącego pomocy. Stan zdrowia skarżącego oraz konieczność opieki nad ojcem nie uzasadnia braku jakiegokolwiek działania skarżącego zmierzającego do uzyskania własnych środków utrzymania. Jak wynika bowiem z decyzji organu I instancji, Ośrodek Pomocy Społecznej wielokrotnie proponował skarżącemu pomoc w sprawowaniu opieki nad ojcem, jednak spotykał się z odmową przyjęcia proponowanej pomocy (np. poprzez odmowę skompletowania dokumentów niezbędnych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego). Z kolei lekki stopień niepełnosprawności nie uniemożliwia skarżącemu podjęcia pracy, która stanowiłaby jego źródło utrzymania. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że skarżący, wbrew swojemu przekonaniu, może podjąć pracę zarobkową, przy uwzględnieniu jego "możliwości psychofizycznych". Oznacza to, że po stronie skarżącego brak było przeciwwskazania do podjęcia działań w zakresie aktywizacji zawodowej. Bierne oczekiwanie, że potrzeby życiowe zostaną w całości sfinansowane ze środków państwa w postaci świadczeń z pomocy społecznej, jest całkowicie bezpodstawne i pozbawione podstaw prawnych. Pozostaje również w całkowitej sprzeczności z podstawowymi, ustawowymi zasadami udzielania tej pomocy osobom potrzebującym. Za prawidłowe należy zatem uznać rozstrzygnięcie organów administracyjnych o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego z uwagi na brak jego współpracy w wychodzeniu z trudnej sytuacji, w której się znalazł, oraz brak jakiejkolwiek aktywności w dążeniu do pokonywania trudności życiowych przy wykorzystywaniu własnych możliwości, a przede wszystkim z uwagi na zerwanie kontraktu socjalnego (odmowę podjęcia pracy), który miał na celu doprowadzenie do poprawy sytuacji materialnej skarżącego. Na marginesie zaznaczyć jednak należy, że mimo takiej postawy P. C., materiał dowodowy wskazuje, że skarżący jest pod opieką Ośrodka Pomocy Społecznej, korzystając między innymi z pomocy w formie bezpłatnych talonów obiadowych. Przyznane mu zostało także prawo do świadczeń z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków Narodowego Funduszu Zdrowia. W tej sytuacji Sąd orzekający uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, są zgodne z prawem. Organy nie uchybiły zasadom postępowania administracyjnego i w sposób wyczerpujący przedstawiły w uzasadnieniach wydanych decyzji swoje racje oraz motywy podjętego rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono w oparciu o art. 250 ppsa.