I SA/Wa 247/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia S. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] zawieszające postępowanie – w sprawie z wniosku S. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika [...] K. z dnia [...] sierpnia 1979 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w b. gm. kat. B. oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...] o pow. [...] m2 obj. Lwh [...] stanowiącej własność J. S. nieznanej z miejsca pobytu (pkt 3 decyzji) – do czasu dostarczenia prawomocnego postanowienia sądowego o stwierdzeniu nabycia spadku albo notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po A. S. z domu K. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. Naczelnik [...] K. decyzją z dnia [...] sierpnia 1979 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa opisanej wyżej nieruchomości na cele budowy osiedla [...], stanowiącej własność J. S. nieznanej z miejsca pobytu. Pismem z dnia 4 lipca 2007 r. S. S. wystąpił do Wojewody [...] o zmianę lub uchylenie wymienionej decyzji z dnia [...] sierpnia 1979 r. w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], a następnie sprecyzowanym wnioskiem z dnia 24 sierpnia 2007 r. żądał stwierdzenia nieważności tej decyzji wskazując, iż nieznana z miejsca pobytu J. S. nie była właścicielką wywłaszczonej nieruchomości, lecz wnioskodawca S. S. na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] marca 1975 r. nr [...]. Z ustaleń organu wynika, że wskazana w zaskarżonej decyzji J. S. zmarła, a spadek po niej nabyli S. S. i A. S., na mocy postanowienia Sądu Powiatowego w K. z dnia [...] listopada 1966 r., sygn. akt [...]. Natomiast, jak wynika z notatki służbowej z dnia [...] grudnia 2009 r. S. S. poinformował, że A. S. nie żyje, a spadkobiercami jej są A. W. i E. S., który nie żyje. Wobec powyższego Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika [...] K. z dnia [...] sierpnia 1979 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność J. S. nieznanej z miejsca pobytu do czasu dostarczenia prawomocnego postanowienia sądowego o stwierdzeniu nabycia spadku albo notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po A. S. z domu K. – spadkobierczyni J. S. Jednocześnie organ wezwał spadkobierczynię A. S. A. W. do wystąpienia w terminie trzech miesięcy do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po A. S. lub do notariusza o sporządzenie aktu poświadczenia dziedziczenia. Z zażaleniem na powyższe postanowienie z dnia [...] listopada 2010 r. wystąpił S. S. wskazując, iż spadkobiercy A. S. nie mają żadnego interesu w wystąpieniu o stwierdzenie nabycia spadku, bowiem A. S. nie posiadała żadnego majątku. Minister Infrastruktury wskazał, że stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji zawiesza postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Natomiast w świetle art. 28 kpa stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem, w ocenie organu, stronami niniejszego postępowania nadzorczego są osoby, które uczestniczyły w postępowaniu wywłaszczeniowym lub ich następcy prawni oraz osoby, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości. Organ przyznał rację skarżącemu, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji właścicielem wywłaszczonej nieruchomości był S. S., jednakże przedmiotowa decyzja z dnia [...] sierpnia 1979 r. została skierowana do J. S. i to na jej rzecz zostało ustalone odszkodowanie. Natomiast spadkobiercami J. S. są S. S. i A. S., która zmarła [...] stycznia 2003 r. Zatem w miejsce zmarłej A. S. do udziału w postępowaniu administracyjnym wstępują jej spadkobiercy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy podniósł, że ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów, a aktualnie poświadczenia dziedziczenia mogą również dokonywać notariusze w formie aktu notarialnego. Tym samym rozstrzygnięcie sądu o nabyciu praw do spadku stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, bowiem zgodnie z art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić wszystkim stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednocześnie organ wskazał, że wnioskodawca przedmiotowego postępowania mimo, iż nie należy do kręgu spadkobierców ustawowych może również wystąpić do sądu o stwierdzenie nabycia spadku po A. S., bowiem ma on interes prawny w prawidłowym ustaleniu stron postępowania nadzorczego oraz w jego zakończeniu. Samo postępowanie nadzorcze, w którym organ orzeka o pozostawieniu albo wyeliminowaniu z obrotu prawnego orzeczenia wywłaszczeniowego, ma bezpośredni wpływ na zakres jego praw majątkowych. Powoduje to, że wynik postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po A. S. bezpośrednio dotyczy praw S. S. Skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. S. podnosząc, że postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. jest niezrozumiałe i zarzucając, iż decyzja Naczelnika [...] K. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego wskazuje na niezasadność skargi. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego postanowienia. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy, wydając zaskarżony akt, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Kryterium legalności jest jedynym stosowanym przez sąd administracyjny w toku kontroli postanowienia (decyzji), co oznacza, że sąd nie może kierować się innymi przesłankami, w tym zasadą słuszności, celowości lub sprawiedliwości społecznej. W ramach kontroli legalności decyzji lub postanowienia sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zatem zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez Sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd natomiast uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c), jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz postanowienie go poprzedzające nie naruszają prawa. Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Stosownie do treści przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. "Zagadnieniem wstępnym", w rozumieniu tego przepisu, mogą być tylko i wyłącznie kwestie prawne, które determinują podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie i które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Formuła pojęcia zagadnienia wstępnego nakazuje wyróżnić cztery istotne elementy, które muszą wystąpić kumulatywnie, składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zatem zawiesić można tylko toczące się postępowanie, a tym samym zagadnienie wstępne może powstać tylko w toku postępowania. Natomiast końcową granicą czasową powstania zagadnienia wstępnego jest data wydania decyzji w danej instancji, jako wskazująca stan prawny i faktyczny, w którym zapadło rozstrzygnięcie, co jednoznacznie eliminuje możliwość powstania zagadnienia wstępnego po tej dacie. Zagadnieniem wstępnym może być zatem tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Z regulacji przytoczonego przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, przy czym o takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. W orzecznictwie podkreśla się, że owa "bezpośredniość" istnieje wówczas, "gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe" (uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt OPK 14/96, ONSA 1997, z. 1, poz. 11; G. Łaszczyca: Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 86-112). Tym samym, gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Mogą wiązać się z nim określone skutki procesowe, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Wymaganej bezpośredniej zależności nie można jednak utożsamiać z wymogiem jej ukierunkowania na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla skarżącego decyzji. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych. Natomiast innym organem w rozumieniu powołanego przepisu nie musi być organ administracji publicznej, lecz każdy inny, z wyłączeniem sądów powszechnych, organ upoważniony do rozstrzygania kwestii prawnych. Sądem w rozumieniu tego przepisu nie jest sąd administracyjny, który rozpoznaje skargę na decyzję administracyjną. Wymóg uprzedniości rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dotyczy relacji czasowej między rozstrzygnięciem tego zagadnienia a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, a zatem chodzi o uzupełnienie okoliczności sprawy elementem, którego przed zawieszeniem postępowania jeszcze w ogóle nie było. Zawieszenie postępowania administracyjnego ze względu na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd następuje z urzędu po uzyskaniu przez organ wiedzy o istnieniu takiego zagadnienia wstępnego. Z treści przepisu art. 97 § 1 pkt 1-4 kpa wynika, że zawieszenie z przyczyn wskazanych tym przepisem, a więc także z powodu istnienia prejudykatu, jest obligatoryjne i nie wymaga wniosku. W przypadku, jeżeli organ otrzyma informację o istnieniu zagadnienia wstępnego w rozpatrywanej sprawie, zobowiązany jest do dokonania oceny tej informacji przez pryzmat jej relacji z prowadzoną sprawą, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda dla wydania decyzji w prowadzonej sprawi. Będąc zobowiązanym do zawieszenia postępowania w przypadku konieczności oczekiwania na wynik sprawy prowadzonej przez inny organ lub sąd, organ musi uprzednio dokonać samodzielnie niezależnej oceny, czy rzeczywiście wynik prowadzonego przez ten organ postępowania zależy od wyniku innego postępowania. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...], po otrzymaniu od skarżącego informacji o zgonie A. S., spadkobierczyni J. S., na rzecz której ustalone zostało odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, zawiesił postępowanie nadzorcze. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja obarczona jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz zniesienie wynikających z wadliwego orzeczenia skutków prawnych ex tunc. W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, konsekwencją takiego rozstrzygnięcia jest przywrócenie prawa własności nieruchomości poprzedniemu właścicielowi i następuje restitutio in integrum, tzn. przywrócenie do stanu poprzedniego obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. Osoba będąca adresatem decyzji objętej zarzutem nieważności ma prawo wykazywać w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji, że miała przymiot strony w postępowaniu nią zakończonym, to jest, że nie zachodzi przyczyna nieważności tej decyzji wymieniona w art. 156 § 1 kpa. Tak więc osoba, do której skierowana została decyzja, kwestionowana następnie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia jej nieważności, jest stroną tego postępowania również wtedy, gdy opiera się ona na zarzucie z art. 156 § 1 kpa. Przeprowadzenie zatem postępowania w takiej sprawie bez udziału tej osoby stanowiłoby naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia tego postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Niewątpliwie stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji są strony, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym weryfikowana decyzją oraz zgodnie z art. 28 kpa, każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zatem w świetle powyższego stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej są: poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy, obecny właściciel, użytkownik wieczysty lub jednostka, w której zarządzie pozostaje nieruchomość. W stosunku do tych podmiotów, wydanie ewentualnej decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji powoduje zmiany w ich stanie prawnym poprzez przysporzenie lub pozbawienie przysługujących praw do nieruchomości. Wobec powyższego organ prowadzący postępowanie, zawieszając przedmiotowe postępowanie nadzorcze na zasadzie przepisu art. 97 § 1 kpt 4 kpa do czasu wskazania przez zainteresowane strony następców prawnych właścicielki nieruchomości, na rzecz której ustalone zostało odszkodowanie za sporną nieruchomość, prawidłowo postąpił, bowiem w sprawie winni brać udział wszyscy następcy prawni A. S., spadkobierczyni J. S. Nadmienić w tym miejscu należy, że postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku jest postępowaniem wszczynanym przez sąd powszechny na wniosek spadkobiercy lub innej osoby zainteresowanej, tj. takiej której praw dotyczy wynik postępowania spadkowego. Organ administracji publicznej, nie spełniając tych wymogów, nie ma uprawnień by skutecznie wystąpić do sądu spadku z tego rodzaju wnioskiem. Dlatego jedynie co organ mógł uczynić w tym postępowaniu, to zawiesić je – do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim bez wątpienia jest ustalenie kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie – i na podstawie art. 100 § 1 kpa wezwać stronę do podjęcia działań służących ustaleniu następców prawnych dawnej właścicielki przedmiotowej nieruchomości, na której rzecz ustalone zostało odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość oraz przedstawienia prawomocnego rozstrzygnięcia sądu albo aktu poświadczenia dziedziczenia. Ponieważ zgodnie z utrwalonym poglądem w orzecznictwie administracyjnym i sądowadministracyjnym stronami postępowania, w rozumieniu art. 28 kpa, o stwierdzenie nieważności decyzji są strony postępowania prowadzonego w trybie zwykłym (lub ich następcy prawni) oraz wszystkie te podmioty, które mają interes do uczestnictwa w postępowaniu nadzorczym, pominięcie pozostałych uprawnionych w takim postępowaniu stanowiłoby naruszenie prawa mogące skutkować koniecznością wznowienia postępowania. Zaznaczyć przy tym trzeba, że niezależnie jaka decyzja w tej sprawie w przyszłości zapadnie, to każda decyzja zawsze będzie dotyczyła sytuacji prawnej pozostałych byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości (lub ich spadkobierców). Dokonując kontroli we wskazanym na wstępie zakresie, Sąd stwierdza, że w przedmiotowej sprawie trafne są stanowiska obu organów, bowiem postanowienia wydane zostały w oparciu o obowiązujące przepisy, zaś motywy podjętego rozstrzygnięcia zostały w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyczerpująco uzasadnione, co oznacza że postanowieniu temu nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. W ocenie Sądu również nie doszło do naruszenia przepisów kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Oparcie działalności administracji publicznej na przepisach prawa wynika z konstytucyjnej, a zarazem fundamentalnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a następnie przyjętej w art. 6 kpa, która jest jej powtórzeniem, w myśl której wszystkie organy państwowe działają na podstawie i w granicach prawa, a ich przestrzeganie jest podstawowym obowiązkiem każdego organu. W niniejszej sprawie organ prowadząc postępowanie nie naruszył zasady legalności, wyznaczonej powyższym art. 6 kpa i postąpił zgodnie z dyrektywą naczelnej zasady postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 7 kpa, zobowiązującym organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Mając powyższe na uwadze Sąd, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.