I SA/Wa 247/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Joanna Gierak-Podsiadły WSA Izabela Ostrowska (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] znak: [...], wydaną na podstawie o art. 13 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U z 2004r. Nr 208, poz. 2128 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. , nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwany dalej kpa, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] Burmistrza Miasta [...] - odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 1 lipca 2000r. przez Gminę [...], własności nieruchomości rolnej Skarbu Państwa, położonej w obrębie Nr [...], jednostka ewidencyjna [...], gmina [...], powiat [...], składającej się z działek: nr [...] i [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podniósł, że w związku z faktem, iż na rzecz Agencji przekazana została nieruchomość, która stała się własnością Skarbu Państwa na skutek dziedziczenia ustawowego, uprawnienia właścicielskie wobec tej nieruchomości wykonuje Agencja i to ona staje się wyłącznym dysponentem tej nieruchomości. Z uwagi na powyższe okoliczności ww. nieruchomość nie należy do kategorii, o których mowa w art. 16 i 17 ustawy z dnia 19 października 1991 r., a zatem nie odnosi się do niej art. 13 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Odwołanie od ww. decyzji wniósł Burmistrz Miasta [...] wskazując, iż przedmiotowa nieruchomość należy do kategorii gruntów o których mowa w art. 1 ust. 1 oraz w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, przy czym zdaniem strony art. 18 ww. ustawy stanowi rozwinięcie art. 2. W art. 18 wskazano termin w jakim nieruchomości nabyte na podstawie przepisów szczególnych miały być przekazane do zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, wskazując, że jest to 30 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia o przejęciu nieruchomości przez Państwo. Z uwagi na fakt, iż w wyznaczonym ustawowo 30 –dniowym terminie przedmiotowe grunty nie zostały przekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa bezpodstawne jest twierdzenie Wojewody [...], iż rzeczona nieruchomość przekazana została Agencji i tym samym nie spełnia przesłanki określonej w art. 13 ustawy z dnia 19 października 1991r. Po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta [...] od ww. decyzji, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] wydana została na podstawie art. 13 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Minister wyjaśnił, ze zgodnie z ww. przepisem przejęcie przez Agencję prawa i obowiązków wynikających z wykonywania prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2, miało nastąpić nie później niż do dnia 30 czerwca 2000 r. Nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1 do dnia 30 czerwca 2000r., stały się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone. Następnie, organ wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 3 stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowych decyzji, na podstawie których nieruchomości znajdowały się w użytkowaniu spółdzielni, osób fizycznych, a także innych niepaństwowych jednostek organizacyjnych, oraz przekazanie mienia do Zasobu następowało w drodze decyzji właściwego ze względu na położenie nieruchomości starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, natomiast na podstawie art. 17 ust. 1 nieruchomości rolne, określone w art. 1 i 2, niestanowiące składników majątku państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, podlegają przekazaniu Agencji w drodze decyzji wojewody właściwego ze względu na położenie nieruchomości, z zastrzeżeniem art. 16, art. 18 i art. 33. Dalej, Minister wyjaśnił, że oprócz ww. art. 16 i 17 przejmowanie nieruchomości rolnych do Zasobu odbywa się także na podstawie art. 18 tej ustawy. Stosownie do treści tego przepisu w odniesieniu do nieruchomości rolnych przejmowanych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów szczególnych ich przekazanie do Zasobu następuje w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia lub decyzji o ich przejęciu przez państwo. Te przepisy szczególne to m.in.: ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz przepisy kodeksu cywilnego, na podstawie których Skarb Państwa nabywa prawo własności gruntów rolnych, poprzez tak jak w tym przypadku występujące dziedziczenie ustawowe. W przypadku nabycia nieruchomości rolnej przez Skarb Państwa w drodze dziedziczenia ustawowego, uprawnienia właścicielskie wobec tej nieruchomości z mocy wyżej przytoczonych przepisów oraz art. 5 ustawy z dnia 19 października 1991r. wykonuje Agencja i staje się wyłącznym dysponentem nieruchomości rolnych nabytych przez Skarb Państwa. Organ odwoławczy podkreślił, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że podstawą nabycia przez Agencję prawa własności przedmiotowego gruntu było prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stwierdzające nabycie w całości przez Skarb Państwa spadku po zmarłym dnia [...] S. W. wraz wchodzącym w skład spadku gospodarstwem rolnym położonym w [...]. W związku z faktem, iż na rzecz Agencji przekazywane są nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa, na skutek dziedziczenia ustawowego, Minister stwierdził, iż przedmiotowa nieruchomość nie należy do kategorii nieruchomości o których mowa w art. 16 i 17 , zatem nie odnosi się do niej przepis art. 13 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Na koniec w uzasadnieniu decyzji Minister odniósł się do podnoszonego w odwołaniu zarzutu, iż przedmiotowa nieruchomość mimo dyspozycji zawartej w art. 18 ustawy z dnia 19 października 1991 r. przekazana została do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa po upływie około dwóch lat od wskazanego w ww. przepisie terminu. Wyjaśnił, iż podniesiona przez stronę okoliczność nie ma wpływu na ocenę legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...], gdyż przekazanie takie może nastąpić nawet po upływie terminu wskazanego w art. 18 ww. ustawy. Przekazanie z opóźnieniem nie ma bowiem wpływu na fakt, iż działki nr [...] i [...] nie należą do kategorii nieruchomości o których mowa w art. 16 i 17 ustawy z dnia 19 października 1991 r. Mając powyższe na uwadze, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] została wydana zgodnie z przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Skargę na opisaną wyżej decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina [...] wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca Gmina wskazała, że istotnie nieruchomość została przekazana do zasobu, jednakże Starosta [...] uczynił to protokołem zdawczo-odbiorczym [...] dopiero w dniu [...], czyli ponad dwa lata po uprawomocnieniu się postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Zdaniem strony skarżącej, niesłuszne jest zakwalifikowanie nabycia własności nieruchomości w drodze dziedziczenia do przypadków "nieruchomości rolnych przejmowanych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów szczególnych". Wykładnia językowa powyższego przepisu sugeruje, że chodzi w nim o przejęcie prawa własności w drodze czynności prawnej takiej jak np. wywłaszczenie. Rozszerzanie jej na nieruchomości odziedziczone przez Skarb Państwa przed 1 lipca 2000 r, zdaniem skarżącego, jest nadinterpretacją przepisu. Zdaniem strony skarżącej wszystkie nieruchomości, które stanowiły własność Skarbu Państwa w dniu 1 lipca 2000 r. (a do takich niewątpliwie zalicza się nieruchomość po S.W. która stała się własnością Skarbu Państwa z dniem otwarcia spadku tj. z chwilą jego śmierci w dniu [...]) nie zostały przekazane do Zasobu ostateczną decyzją do dnia [...], stały się z mocy prawa własnością gmin i powinno to zostać potwierdzone deklaratoryjną decyzją właściwego Wojewody. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. poz. 270). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w granicach sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd zauważa, że istotą niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] stała się, czy też nie, z mocy prawa własnością skarżącej Gminy [...] w oparciu o art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r., Nr 231, poz. 1700 ze zm.). W związku z tym, czy odmawiając potwierdzenia uwłaszczenia Gminy [...] z mocy prawa (art. 13 ust. 4 ustawy z 19 października 1991 r.) decyzją z dnia [...] Wojewoda naruszył powyższy przepis, czy też nie. I tak, rozważania w przedmiotowej sprawie rozpocząć należy od wyjaśnienia, że do czasu wejścia w życie powyższej ustawy z dnia 19 października 1991 r. Skarb Państwa był reprezentowany w zakresie obrotu i gospodarowania wszystkimi nieruchomościami państwowymi, z wyłączeniem lasów, przez wojewodów i kierowników rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. Ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464) Skarb Państwa przekazał Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych) na zasadzie wyłączności wykonywanie swojego prawa własności w stosunku do nieruchomości przejmowanych do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Wynika to z art. 5 tej ustawy. Jak to określił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 września 1995 r., sygn. III AZP 18/95 Agencja wykonuje w stosunku do nieruchomości i innych praw rzeczowych przekazanych do jej Zasobu uprawnienia właścicielskie. Tak więc, z woli ustawodawcy wszystkie nieruchomości Skarbu Państwa, o jakich mowa w art. 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r., miały zostać przekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa – art. 12 ust. 1 ustawy – którym dysponuje Agencja (art. 12 ust. 3 i art. 5 ust. 1). Przekazanie na rzecz Agencji mienia, o jakim mowa w art. 1 i 2, miało różną formę. W odniesieniu do zlikwidowanych przedsiębiorstw gospodarki rolnej przekazanie odbywało się w drodze protokołu zdawczo – odbiorczego, pomiędzy organem założycielskim a Agencją (art. 14 ust. 3 i 4 w zw. z art. 19 ustawy). Z mocy zaś art.17 ust. 1 ustawy pozostałe nieruchomości Skarbu Państwa, o jakich mowa w art. 1 i 2, niestanowiące majątku państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, podlegały (gdyż art. 17 został uchylony z dniem 6 lutego 2003 r.) przekazaniu Agencji w drodze decyzji wojewody, z zastrzeżeniem art. 16, 18 i 33. Końcowy termin przekazania nieruchomości w drodze decyzji wojewody (w trybie art. 17 ust. 1) był wielokrotnie przesuwany. Ostatecznie miało to nastąpić do dnia 30 czerwca 2000 r., pod rygorem takim, że nieprzekazane Agencji do tego dnia nieruchomości stają się z mocy prawa własnością gminy, na terenie której są położone (art. 13 ust. 2 ustawy). Przekazanie Agencji mienia w drodze decyzji wojewody, na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy, nie dotyczyło jednak mienia, którego dotyczyły ww. zastrzeżenia zawarte w tym przepisie. Pierwsze z nich odnosiło się do nieruchomości rolnych Skarbu Państwa znajdujących się w użytkowaniu spółdzielni, osób fizycznych, a także innych niepaństwowych jednostek organizacyjnych, i pozostających nadal w ich władaniu na dotychczasowych warunkach (art. 16 ust. 1). W przypadku odmowy zmiany dotychczasowych warunków użytkowania w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy, użytkowanie wygasało (ust. 2), a nieruchomość mocą decyzji starosty była przekazywana do Zasobu (ust. 3 art. 16). Tu zatem przekazanie do Zasobu, którym dysponuje Agencja, następowało w drodze decyzji starosty i na innej podstawie prawnej. Drugie zastrzeżenie, odsyłające do art. 18, odnosiło się do nieruchomości rolnych dopiero przejmowanych na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie przepisów szczególnych. Do nieruchomości rolnych przejmowanych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów szczególnych nie mogła odnosić się regulacja zawarta w art. 17 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy, gdyż oba te przepisy odnosiły się do nieruchomości, które już były własnością Skarbu Państwa (art. 1 i 2) w dniu wejścia w życie ustawy. Tak więc, nieruchomości nabyte na podstawie przepisów szczególnych (tak jak w niniejszej sprawie) podlegały, z nakazu zawartego w art. 18, przekazaniu do Zasobu w trybie art. 19 ustawy, czyli na podstawie protokołu zdawczo – odbiorczego. Jak wskazała Gmina [...] Starosta [...] przekazał do Zasobu sporną działkę protokołem zdawczo – odbiorczym w dniu [...]. Trzecie zastrzeżenie, odsyłające do art. 33 ustawy, dotyczyło nabywania nieruchomości rolnych na rzecz Skarbu Państwa przez państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, co dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma najmniejszego znaczenia. Skoro tak, to nieruchomość rolna, nabyta przez Skarb Państwa na podstawie przepisów szczególnych (bo przepisów Kodeksu cywilnego o dziedziczeniu ustawowym Skarbu Państwa), następnie przekazana do Zasobu protokołem zdawczo – odbiorczym z dnia [...], nie podlegała uwłaszczeniu z mocy prawa na rzecz Gminy [...], w trybie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. Słusznie więc Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że decyzja Wojewody [...] odmawiająca potwierdzenia takiego uwłaszczenia, nie naruszyła przepisu art. 13 ust. 4 w zw. z ust. 2. gdyż ten odnosił się do nieruchomości nieprzekazanych do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1, w terminie do dnia 30 czerwca 2000 r. Sąd podzielił także stanowisko Ministra, że dla oceny decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nie ma znaczenia okoliczność, iż działki nr [...] przekazane zostały do Zasobu z przekroczeniem terminu wskazanego w przepisie art. 18 powołanej ustawy, albowiem nie należy ona do kategorii nieruchomości, o którym mowa w art. 16 i 17 ustawy z dnia 19 października 1991 r. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną oddalił.