I SA/Wa 247/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. K., B. K., W. K., M. K., J. K., H. K., M. A., A. K. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...] odnoszącej się do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (dawna nieruchomość warszawska oznaczona nr hip. N.[...]) w części o powierzchni [...] m2; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. solidarnie na rzecz M. K., B. K., W. K., M. K., J. K., H. K., M. A., A. K. i T. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 10 grudnia 2015 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] i na podstawie art. 158 § 1 kpa, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z dnia [...] czerwca 1973 r., nr [...], wydanej przez Prezydium Rady Narodowej W., w części odnoszącej się do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., o powierzchni [...] m2 dawnej nieruchomości [...], oznaczonej nr hip. [...] (obecnie działka nr ewid. [...] z obrębu [...]), ze względu na jego przeznaczenie pod lokalizację baru szybkiej obsługi decyzją nr o lokalizacji inwestycji, wydana dnia [...] lutego 1973 r. przez PRN W.. W pozostałej zaś części, odnoszącej się do gruntu liczącego [...] m2 powierzchni, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa., Kolegium stwierdziło nieważność ww. decyzji administracyjnej, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa - art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Nieruchomość położona przy ul. [...] w W. stanowiła przed wejściem w życie ww. dekretu z dnia 26 października 1945 r. własność H. K. do połowy oraz do drugiej polowy w częściach równych niepodzielnie – K. K., S. K. i W. K. W dniu 29 listopada 1948 r. H. K. złożyła wniosek o przyznanie jej prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości, która została objęta w posiadanie przez Gminę W. w dniu [...] listopada 1948 r. Powołaną decyzją z dnia [...] czerwca 1973 r. Prezydium Rady Narodowej W., odmówiło ustanowienia wieczystego użytkowania do gruntu wynoszącego [...] m2 oraz stwierdziło, że zgodnie z art. 8 ww. dekretu wszystkie budynki znajdujące się na tym gruncie przeszły na własność Państwa. W uzasadnieniu decyzji Prezydium stwierdziło, że grunt położony przy ul. [...], został przeznaczony pod inwestycje, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] lutego 1973 r., nr [...]. Następcy prawni dawnych właścicieli nieruchomości M. K., B. K., W. K., M. K., J. K., H. K., . K. i T. K. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] czerwca 1973 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji uzasadniając, że przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona na cele gastronomiczne, a to w ocenie organu realizuje cele określone w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – tj. na cel użyteczności publicznej. W tym stanie Kolegium uznało, że decyzja odmawiająca dawnym właścicielom przyznania prawa do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] jest zgodna z prawem, obowiązującym w dacie jej wydania. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy następcy prawni dawnych właścicieli nieruchomości wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji, poprzez stwierdzenie jej nieważności. Zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego ze względu na nieustalenie w obowiązującym planie miejscowym, na dzień wydania decyzji, konkretnego przeznaczenia nieruchomości hipotecznej w planie; odmowę stwierdzenia nieważności całej decyzji, podczas gdy decyzja lokalizacyjna odnosiła się tylko do części gruntu o powierzchni [...] m2 (z powierzchni całkowitej wynoszącej [...] m2); art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 1 lipca 1958 r., o zezwoleniach na wykonywanie przemysłu, rzemiosła, handlu i niektórych usług przez jednostki gospodarki nieuspołecznionej ze względu na przyjęcie, że usługi gastronomiczne nie mogły być wykonywane przez byłego właściciela nieruchomości; art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 54 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Zarzucono też naruszenie prawa procesowego - art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] i na podstawie art. 158 § 1 kpa., w pkt 1, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z dnia [...] czerwca 1973 r., nr [...], wydanej przez Prezydium Rady Narodowej W., w części odnoszącej się do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., o powierzchni [...] m2 dawnej nieruchomości [...], oznaczonej nr hip. [...] (obecnie działka nr ewid. [...] z obrębu [...]), ze względu na jego przeznaczenie pod lokalizację baru szybkiej obsługi decyzją nr [...] o lokalizacji inwestycji, wydaną dnia [...] lutego 1973 r. przez PRN W. W pozostałej zaś części, odnoszącej się do gruntu liczącego [...] m2 powierzchni, na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa., stwierdziło nieważność ww. decyzji administracyjnej, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa - art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (pkt 2 orzeczenia). Kolegium uzasadniło, że wadliwość decyzji z dnia [...] czerwca 1973 r., wydanej przez Prezydium Rady Narodowej w W., jest we wskazanej w sentencji niniejszej decyzji części niewątpliwa, ponieważ powołana decyzja lokalizacyjna nr [...] z dnia [...] lutego 1973 r., odnosiła się tylko do gruntu liczącego [...] m2 powierzchni. Poza zakresem jej rozstrzygnięcia pozostał zatem grunt liczący [...] m2. Ponadto stwierdziło, że art. 7 ust. 2 dekretu, jako wyłączne kryterium przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, przyjmuje brak sprzeczności w dotychczasowym korzystaniu z gruntu przez właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania. Dekret nie określił innych negatywnych przesłanek do przyznania prawa do gruntu dotychczasowym właścicielom. Wprawdzie w art. 7 ust. 5 jest mowa o "nieprzyznaniu gruntu z jakichkolwiek innych przyczyn", jednakże wykładnia tego przepisu nie może oznaczać, iż owe przyczyny stanowią samodzielną przesłankę odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego. W tym przedmiocie wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 lutego 1995 r., sygn. akt III ARN 83/94 (opublikowanym w Zbiorze Urzędowym Orzecznictwa SN 1995r. Nr 12 poz. 142). Pod pojęciem "innych przyczyn" może się mieścić tylko korzystanie z gruntu niezgodne z planem zabudowy lub zgłoszenie wniosku po upływie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu przez gminę. Odmowa ustanowienia prawa wieczystego użytkowania przez oceniane orzeczenie administracyjne nie była uzasadniona w sposób, jaki wymagały przepisy dekretu. W przedmiotowym orzeczeniu dekretowym organ administracji nie wskazał n ustaleń jakiegokolwiek planu. Przy czym w dacie podjęcia orzeczenia dla terenu ulicy [...] obowiązywał plan zatwierdzony uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1969 r. Przewidywał on jako przeznaczenie dla przedmiotowego terenu zieleń wypoczynkową na terenach zainwestowania miejskiego oraz tereny mieszkalnictwa rodzinnego brutto o wysokiej intensywności zabudowy, jak też ulice ruchu pospiesznego i normalnego. Odniesienie zatem wniosku dawnych właścicieli nieruchomości do ustaleń tego planu winno poskutkować jego uwzględnieniem, w części dotyczącej gruntu pozostającego poza zakresem decyzji lokalizacyjnej. Organ wskazał ponadto, że decyzja z dnia [...] czerwca 1973 r. rażąco naruszała prawo – gdyż skierowano ją do dwóch osób, które w dacie jej podjęcia już nie żyły - a zatem nie mogły być adresatami decyzji. Te osoby to: W. K. Koziński który zmarł [...] sierpnia 1970 r., oraz H. K. zmarła [...] czerwca 1972 r. Kolegium uznało, że stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji, w części objętej decyzją lokalizacyjną, nie jest możliwe. Teren objęty decyzją lokalizacyjną uznano za niezbędny do realizacji celów użyteczności publicznej, a cele te nie mogły być realizowane przez osoby fizyczne. Wynika to wprost z przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Obecnie teren ten, stanowiący działkę nr ewid. [...], z obrębu [...] jest własnością [...] w W., co wynika, m.in. z księgi wieczystej nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję, w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1973 r. w części odnoszącej się do gruntu nieruchomości położnej przy ul. [...] w W., o powierzchni [...] m2 (obecnie działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]) ze względu na jego przeznaczenie pod lokalizację baru szybkiej obsługi wnieśli M. K., B. K., W. K., M. K., J. K., H. K., M. A., A. K., T. K. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. – art. 156 § 1 pkt 2 kpa., poprzez skierowanie orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] czerwca 1973 r., do byłych właścicieli nieruchomości: W. K., oraz H. K. - osób, które w dacie podjęcia orzeczenia już nie żyły, a zatem nie mogły być adresatami decyzji; – art. 156 § 1 pkt kpa, poprzez niestwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] czerwca 1973 r., w sytuacji gdy decyzja lokalizacyjna budowy baru szybkiej obsługi była sprzeczna z przeznaczeniem gruntu ustalonym w planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1969 r.; – art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust 1 i 2 ustawy z dnia 1 lipca 1958 r. o zezwoleniach na wykonywanie przemysłu, rzemiosła, handlu i niektórych usług przez jednostki gospodarki nie uspołecznionej (Dz. U. Nr 45, poz. 224), poprzez przyjęcie, że usługi gastronomiczne nie mogły być wykonywane przez byłego właściciela nieruchomości, w sytuacji gdy na podstawie powyższej ustawy usługi gastronomiczne, po uzyskaniu zezwolenia sanepidu oraz zezwolenia organu, mogły być prowadzone przez jednostki gospodarki nieuspołecznionej, tym samym nie istniały regulacje prawne wyłączające możliwość przyznania użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz byłych właścicieli nieruchomości z przeznaczeniem na usługi gastronomiczne; – art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust 1 i 2 ustawy z dnia 1 lipca 1958 r. o zezwoleniach na wykonywanie przemysłu, rzemiosła, handlu i niektórych usług przez jednostki gospodarki nie uspołecznionej w zw. a art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 kpa., poprzez przyjęcie bez podstawy prawnej, że usługi gastronomiczne były usługami użyteczności publicznej, wykonywane wyłącznie przez jednostki gospodarki uspołecznionej, co uniemożliwiało przyznanie użytkowania wieczystego byłym właścicielom, w sytuacji gdy na prowadzenie usług gastronomicznych nie istniały żadne prawne ograniczenia, które uniemożliwiałyby prowadzenie tego typu działalności przez jednostki gospodarki nieuspołecznionej; – art. 3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 54 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70), poprzez nieustalenie, czy na dzień wydania orzeczenia z dnia [...] czerwca 1973 r. wystąpiły przesłanki wywłaszczeniowe, wskazane w przepisach powyższej ustawy, tym samym organ nadzoru niezasadnie uznał legalność orzeczenia z dnia [...] czerwca 1973 r. co do powierzchni [...]m2 z nieruchomości hipotecznej, które zostało przeznaczone pod budowę baru gastronomicznego; II. Naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.art. 7, art. 77. art. 80 i art. 107 § 3 kpa., poprzez niedokonanie wyczerpujących ustaleń, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego możliwości korzystania z nieruchomości przez spadkobierców byłych właścicieli, w zakresie powierzchni [...]m2 wchodzącej w skład decyzji lokalizacyjnej; Wobec powyższych zarzutów skarżący wnieśli, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Uzasadnili, że cel wskazany w orzeczeniu odmawiający uwzględnienia wniosku dekretowego musiał bezwzględnie wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego, a art. 54 ustawy wywłaszczeniowej tego wymogu nie zniósł. Ponadto prawo zezwalało na prowadzenie usług gastronomicznych przez jednostki gospodarki nieuspołecznionej. Kolegium w postępowaniu nie przeprowadziło dokładnej analizy prawnej tego zagadnienia, a dokonana "ocena", że usługi gastronomiczne nie mogły być realizowane przez osoby trzecie, była wskazana bez podstawy prawnej. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując takiej kontroli Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1973 r., nr [...], odnoszącej się do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (dawna nieruchomość warszawska oznaczona nr hip. [...]) w części o powierzchni [...] m2. Na wstępie wyjaśnić należy, że celem instytucji stwierdzenia nieważności jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru błędnie uznał, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1973 r., we wskazanej powyżej części, nie jest dotknięte taką wadą w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z akt niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, że organ nie wywiódł prawidłowych konsekwencji prawnych z faktu, że kwestionowane nadzorczo orzeczenie skierowane zostało do nieżyjących już w dacie jego wydania właścicieli przedmiotowej nieruchomości, tj. W. K., zmarłego w dniu [...] sierpnia 1970 r., co wynika z postanowienia Sądu Powiatowego dla W. Wydziału I Cywilnego z dnia [...] stycznia 1975 r., sygn. akt [...] oraz H. K., zmarłej w dniu [...] czerwca 1972 r., o czym stanowi postanowienie Sądu Rejonowego dla . Wydział III Cywilny z dnia [...] października 1978 r., sygn. akt [...]. Prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osób zmarłych i wydanie decyzji musi być natomiast ocenione, jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. wyroki NSA z dnia 14 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 2462/99 i z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01). Z tej też przyczyny należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja w części, w której odmawia stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej - narusza prawo. Ponownie prowadząc postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, w części wskazanej w niniejszym wyroku, organ orzekając ponownie w przedmiocie stwierdzenia decyzji odnośnie gruntu o powierzchni [...] m2, uwzględni stanowisko Sądu zaprezentowane powyżej. Ponadto organ nie może pominąć w swoich rozważaniach przepisu art. 156 § 2 kpa., który stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Organ zobowiązany będzie bowiem ustalić, czy w stosunku do przedmiotowej część nieruchomości nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Przy czym badając powyższe Kolegium zobowiązane będzie uwzględnić uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, stwierdzającą iż: "Okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. (...), znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.". Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej (użytkowania wieczystego) na podstawie dekretu na rzecz byłego właściciela gruntów warszawskich umożliwiła Państwu, jako właścicielowi tych gruntów i znajdujących się na nich wówczas budynków, zadysponowanie nimi przez oddanie ich w użytkowanie wieczyste innej osobie, niż były właściciel tych gruntów. Jednakże w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną w tym przedmiocie, to ta decyzja, a nie odmowna decyzja dekretowa, była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej prawa użytkowania wieczystego i zawarcia umowy. Jeżeli zatem podstawą zawarcia umowy cywilnoprawnej o zadysponowaniu gruntem dekretowym była decyzja administracyjna w tym przedmiocie, to okoliczności związane z nieodwracalnością skutków prawnych dotyczą tej właśnie decyzji, nie zaś orzeczenia o odmowie przyznaniu byłemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego, na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Takie stanowisko zajął m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 sierpnia 2013 r, sygn. akt I SA/Wa 540/13. Reasumując rozstrzygając ponownie sprawę w ww. części organ zobowiązany jest odróżnić skutki prawne, które wywołało kwestionowane orzeczenie administracyjne, od skutków prawnych, dotyczących tego samego przedmiotu, ale wywołanych późniejszymi decyzjami. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.