I SA/Wa 2470/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) asesor WSA Nina Beczek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2022 r. nr KOA/3350/Op/22 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Pismem z 12 września 2022 r. M. A. (dalej jako "skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej również jako "Kolegium") z 30 sierpnia 2022 r., nr KOA/3350/Op/22, którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej również jako "Burmistrz") z 2 czerwca 2022 r., nr OPS.5120.Z.01.06.2022, w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt Z. P. w Domu Pomocy Społecznej w G. Postanowienie Kolegium wydane zostało w następującym stanie sprawy. Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z 2 czerwca 2022 r. nr OPS.5120.Z.01.06.2022 zmienił decyzję własną z 11 czerwca 2021 r. nr OPS.5120.I.32.06.2021. Decyzją zmieniającą nałożono m.in. na skarżącego i jego syna J. A. obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt ich wstępnej Z. P. w Domu Pomocy Społecznej w G. Następnie w dniu 20 czerwca 2022 r. skarżący złożył Burmistrzowi wniosek o uzupełnienie decyzji z 2 czerwca 2022 r. wniesiony w trybie art. 111 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., przywoływanej dalej jako "k.p.a."). W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Burmistrz wydał postanowienie z 4 lipca 2022 r., nr OPS.0151.1636.2022.MW, którym odmówił uzupełnienia decyzji, o której uzupełnienie wnioskował skarżący. Kolejno pismem z 14 lipca 2022 r. odwołanie od decyzji wydanej przez Burmistrza w dniu 2 czerwca 2022 r., nr OPS.5120.Z.01.06.2022 wniósł skarżący. Odwołanie zawierało szereg zarzutów odnoszących się bezpośrednio do kwestionowanej decyzji. Ponadto w treści odwołania skarżący oświadczył o dochowaniu terminu do jego wniesienia, wskazując na treść art. 111 § 2 k.p.a. Kolegium postanowieniem z 30 sierpnia 2022 r., nr KOA/3350/Op/22 wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza z 2 czerwca 2022 r. Dla uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia zaznaczyło, że dla skutecznego wniesienia odwołania jest zobligowane ustalić kiedy została doręczona przedmiotowa decyzja, kiedy nastąpił upływ terminu dla wniesienia odwołania oraz kiedy odwołanie zostało wniesione. Jak ustaliło Kolegium, decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 10 czerwca 2022 r. przesyłką poleconą o numerze nadania [...], co potwierdzone zostało przez organ za pośrednictwem strony internetowej operatora Poczty Polskiej S.A. Organ drugiej instancji wyjaśnił dalej, zgodnie z podjętymi przezeń ustaleniami, że czternastodniowy termin dla wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg z początkiem dnia następnego po dniu 10 czerwca 2022 r., tj. z początkiem dnia 11 czerwca 2022 r., a zakończył się wraz upływem dnia 24 czerwca 2022 r. Natomiast znajdująca się w aktach sprawy koperta stanowiąca przesyłkę pocztową z odwołaniem, wskazuje na datę 19 lipca 2022 r., zatem w ocenie Kolegium po upływie terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego. Skargę na wyżej wskazane postanowienie Kolegium z 30 sierpnia 2022 r. wywiódł skarżący pismem z 12 września 2022 r. Wykazując zasadność wniesionej skargi, skarżący wskazał na rażącą niezasadność postanowienia, powołując przy tym okoliczność wniesienia przez niego w terminie czternastu dni od daty otrzymania decyzji Burmistrza z 2 czerwca 2022 r. wniosku o jej uzupełnienie. Okoliczność ta, w ocenie skarżącego, zupełnie umknęła organowi drugiej instancji, który nie odniósł się do rozpoznanego w dniu 4 lipca 2022 r. wniosku o uzupełnienie decyzji. Skarżący oświadczył także w treści skargi, że postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji doręczono do niego w dniu 13 lipca 2022 r. Podsumowując swoje pismo skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania, a następnie uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, nie podzielając zarzutów i wniosków skarżącego. Postanowieniem z 9 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., przywoływanej dalej jako "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Wyjaśnić należy, że przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu było postanowienie Kolegium wydane na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzające uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza z dnia 2 czerwca 2022 r., nr OPS.5120.Z.01.06.2022. Jak stanowi wskazany powyżej przepis w oparciu o który to Kolegium dokonało kontroli formalnej odwołania, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zaznaczyć należy, że w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1615) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zaznaczenia jednak wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzygając daną sprawę, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, co wynika wprost z art. 135 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminowi do wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 898/97). Instytucja stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu oznacza, że organ odwoławczy ustalił, iż odwołanie wpłynęło po upływie terminu ustawowego. Terminem ustawowym do wniesienia odwołania jest termin czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie, o czym wprost stanowi art. art. 129 § 2 k.p.a. Dodać należy, że strona może także w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Wydane na skutek takiego wniosku rozstrzygnięcie organu przybiera formę postanowienia, a wówczas to od doręczenia owego postanowienia biegnie termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi (art. 111 § 1 i 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że decyzja Burmistrza z 2 czerwca 2022 r., nr OPS.5120.Z.01.06.2022 została doręczona skarżącemu w dniu 10 czerwca 2022 r. Następnie skarżący, najpóźniej w dniu 20 czerwca 2022 r. złożył wniosek o uzupełnienie wyżej wymienionej decyzji, o czym świadczy prezentata organu z 20 czerwca 2022 r. naniesiona na piśmie skarżącego. Wniosek ten został zatem złożony z dochowaniem czternastodniowego terminu wskazanego w art. 111 § 1 k.p.a. Burmistrz po rozpatrzeniu wniosku, postanowieniem z 4 lipca 2022 r., nr OPS.0151.1636.2022.MW odmówił skarżącemu uzupełnienia decyzji. Nie ulega zatem wątpliwości, że w sprawie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 111 § 2 k.p.a. Kolegium rozpatrując odwołanie zdało się zupełnie pominąć wyżej wymienione postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego o uzupełnienie decyzji. Niezrozumiałe jest zupełne pominięcie okoliczności mającej znaczenie dla obliczania biegu terminu do wniesienia odwołania, pomimo wskazania wprost w treści zaskarżonego postanowienia, że takowe ustalenia przez organ drugiej instancji zostały dokonane. Samo wydanie postanowienia w przedmiocie wniosku o uzupełnienie decyzji niejako przesuwa pierwszy dzień terminu do wniesienia odwołania na dzień doręczenia stronie orzeczenia uzupełniającego albo tak jak w niniejszej sprawie postanowienia o odmowie uzupełnienia, o czym jednoznacznie stanowi art. 111 § 2 k.p.a. Przy czym zaznaczenia wymaga, że przesunięcie rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania od dnia doręczenia postanowienia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji następuje tylko wówczas, gdy żądanie uzupełnienia decyzji zostało wniesione w terminie przewidzianym w art. 111 § 1 k.p.a., tj. w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2015 r., sygn. akt II OSK 1222/15). Zatem jak ustalono powyżej, złożenie przez skarżącego w terminie wniosku o uzupełnienie decyzji administracyjnej i w konsekwencji wydanie w tym przedmiocie rozstrzygnięcia przesunęło termin początkowy do wniesienia odwołania od decyzji w której skarżący wnioskował o uzupełnienie treści. Błędne jest zatem twierdzenie Kolegium jakoby termin do wniesienia odwołania przez skarżącego zakończył się wraz upływem dnia 24 czerwca 2022 r. Bowiem choć w aktach administracyjnych sprawy brak potwierdzenia odbioru postanowienia Burmistrza z 4 lipca 2022 r., nr OPS.0151.1636.2022.MW to niewątpliwym jest fakt jego doręczenia skarżącemu. W obliczu złożonego przez skarżącego oświadczenia o doręczeniu wyżej wymienionego postanowienia w dniu 13 lipca 2022 r. i wobec braku jakiejkolwiek wzmianki Kolegium w tym zakresie tak w treści zaskarżonego postanowienia, jak i później w odpowiedzi na skargę, nie budzi wątpliwości Sądu orzekającego, że skarżący otrzymał postanowienie Burmistrza z 4 lipca 2022 r. w dniu 13 lipca 2022 r. i to od tej daty organ drugiej instancji winien był liczyć bieg terminu do wniesienia odwołania. Termin ten wówczas upływałby z dniem 27 lipca 2022 r., a zatem odwołanie złożone przez skarżącego w dniu 19 lipca 2022 r. należałoby uznać za dokonane z zachowaniem ustawowego terminu. Wobec powyższego zaskarżone postanowienie Kolegium należy uznać za wadliwe, bowiem organ odwoławczy całkowicie pominął fakt wydania w sprawie przez Burmistrza postanowienia z 4 lipca 2022 r., nr OPS.0151.1636.2022.MW, które spowodowało ponowne rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza z 2 czerwca 2022 r., nr OPS.5120.Z.01.06.2022, co uszło uwadze Kolegium. Ponownie dokonując kontroli formalnej odwołania wniesionego od wskazanej wyżej decyzji organu pierwszej instancji, Kolegium zobowiązane będzie raz jeszcze dokonać weryfikacji zachowania warunków formalnych wniesionego środka zaskarżenia, a w przypadku pozytywnego wyniku takiego sprawdzenia, merytorycznie rozpoznać sprawę. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.