I SA/Wa 2471/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2011 r. sprawy ze skargi G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu opłaty rocznej dla nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. 2. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury podał, że Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z dnia [...] listopada 1997 r. nr [...] przekazał na rzecz Dyrekcji Okręgowej dróg Publicznych w zarząd nieruchomość Skarbu Państwa położoną w K., oznaczoną jako działka nr [...] oraz ustalił opłatę roczną za przekazaną w zarząd nieruchomość. Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...] potwierdził posiadanie trwałego zarządu na czas nieoznaczony przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w K., oznaczonej jako działka nr [...] oraz ustalił opłatę roczną z tytułu trwałego zarządu przedmiotową nieruchomością w nowej wysokości. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] przekazał nieodpłatnie w trwały zarząd na czas nieoznaczony G. zabudowaną nieruchomość Skarbu Państwa położoną w K., oznaczoną jako działka nr [...] - decyzja ta stała się ostateczna. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] orzekł o ustaleniu opłaty rocznej za nieruchomość położoną w K., oznaczoną jako działka nr [...] znajdującą się w trwałym zarządzie G. G. pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. złożyła do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2008 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Wojewoda [...] wstrzymał wykonanie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2008 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2008 r. orzekającej o ustaleniu opłaty rocznej dla tej nieruchomości. G. złożyła odwołanie od tej decyzji, podnosząc, że w niniejszej sprawie zapadła decyzja ostateczna, natomiast zmienione przepisy prawa nie przewidują możliwości wydania decyzji o opłatach w stosunku do ustanowionego nieodpłatnego trwałego zarządu. 3. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 kpa następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna, a zatem kluczowe jest ustalenie, czy między decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2002 r. zachodzi tożsamość spraw. W związku z niezmienionym stanem faktycznym oraz identycznymi podmiotami, koniczne, zdaniem organu, jest ustalenie, czy nastąpiła zmiana przepisów prawa. Zdaniem Ministra Infrastruktury, na gruncie obowiązujących w dniu wydania przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2008 r. przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, trwały zarząd na rzecz jednostki organizacyjnej ustanawia właściwy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 45 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1), natomiast za nieruchomość oddaną w trwały zarząd pobiera się opłaty roczne (art. 82 ust. 1), wyjątki od tej zasady przewidziane są w art. 60 oraz art. 60a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy, obowiązującym w dacie wydania decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2002 r., gospodarka nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, na potrzeby statutowe m. in. urzędów centralnych należała do ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Natomiast zgodnie z ust. 2 tego artykułu, minister właściwy do spraw administracji publicznej oddawał nieodpłatnie, w drodze decyzji, jednostkom organizacyjnym o których mowa w ust. 1, w trwały zarząd nieruchomości stanowiące zasób nieruchomości Skarbu Państwa, po uprzednim zawarciu porozumienia ze starostą, wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, określającego nieruchomości, które mają być z zasobu oddane tym jednostkom. A zatem, zdaniem organu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na gruncie ówcześnie obowiązujących przepisów, orzekał o przekazaniu nieruchomości Skarbu Państwa w trwały zarząd, który z mocy prawa był nieodpłatny. Jednakże w związku z nowelizacją z dnia 22 października 2007 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami, nastąpiła zmiana art. 60 ustawy, w wyniku której to zmiany Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utracił możliwość oddania w nieodpłatny trwały zarząd nieruchomości stanowiących rejony G. Skutkiem tego, do ustanawiania trwałego zarządu ww. nieruchomości oraz ustalania opłat z tym związanych mają od dnia 1 stycznia 2008 r. zastosowanie przepisy ogólne, tj. art. 45 ust. 1 oraz art. 82 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Minister Infrastruktury wskazał, że w związku z nowelizacją art. 60 ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiła zmiana stanu prawnego, która wpływa przy tym na zmianę przedmiotu sprawy, bowiem nowa regulacja prawna odmiennie ukształtowała kwestię odpłatności za trwały zarząd nieruchomościami ustanowiony na rzecz G., niż przepis obowiązujący w dacie wydania decyzji przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W konsekwencji, zdaniem organu, nie zachodzi tożsamość sprawy rozstrzygniętej decyzjami Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2002 r., a zatem decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2008 r. nie jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Odnosząc się do kwestii podniesionych w odwołaniu organ wskazał, że zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oddanie w trwały zarząd wiąże się z pobieraniem opłat rocznych, których wysokość ustala starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Nieodpłatność trwałego zarządu ustanowionego na podstawie art. 60 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynikała wprost z tego przepisu, zatem zmiana art. 60 ustawy skutkuje, iż do przedmiotowej działki mają zastosowanie przepisy ogólne. Minister Infrastruktury stwierdził również, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2008 r. nie jest obarczona innymi wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, przede wszystkim art. 156 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K., gdyż nie dotyczy ona sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, pomimo, że inna decyzja ostateczna nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. 2. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2008 r. orzekającą o ustaleniu opłaty rocznej dla nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr [...]. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzając decyzja nie naruszają prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta dotknięta jest jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą negatywne przesłankami z art. 156 § 2 kpa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 kpa następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna, przy czym, należy dodać, że chodzi o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. 9. wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2008, s. 763 i n.). Tożsamość ta będzie istniała, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Zmiana stanu prawnego nie wpływa przy tym na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym lub jego brakiem, lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości sprawy. W ocenie zaś tożsamości sprawy trzeba uwzględnić założenie ciągłości działania organów administracji publicznej, które na skutek reform funkcjonalnych lub strukturalnych przejmują zadania i kompetencje innych organów, co nie wpływa na trwałość wydanych już decyzji administracyjnych przy braku odmiennych postanowień ustawowych przepisów odrębnych. 4. Prawidłowo stwierdził Minister Infrastruktury, że dla niniejszej sprawy kluczowe jest zatem ustalenie czy między decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2002 r. zachodzi tożsamość spraw, a w związku z niezmienionym stanem faktycznym oraz identycznymi podmiotami, konieczne jest ustalenie czy nastąpiła zmiana przepisów prawa. Jak słusznie zauważył organ, na gruncie obowiązujących w dniu wydania decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2008 r. przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stosownie do art. 11 ust. 1 tej ustawy, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a zgodnie art. 45 ust. 1 ustawy, trwały zarząd na rzecz jednostki organizacyjnej ustanawia właściwy organ, w drodze decyzji, z zastrzeżeniem art. 60 ust. 2 oraz art. 60a ust. 3. Oznacza to, że trwały zarząd na rzecz jednostki organizacyjnej ustanawia właściwy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a za nieruchomość oddaną w trwały zarząd pobiera się opłaty roczne, zgodnie z art. 82 ust. 1, natomiast wyjątki od tej zasady przewidziane są w art. 60 oraz art. 60a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2002 r., gospodarka nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, na potrzeby statutowe m. in. urzędów centralnych należała do ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Natomiast zgodnie z ust. 2 tego artykułu, minister właściwy do spraw administracji publicznej oddawał nieodpłatnie, w drodze decyzji, jednostkom organizacyjnym o których mowa w ust. 1, w trwały zarząd nieruchomości stanowiące zasób nieruchomości Skarbu Państwa, po uprzednim zawarciu porozumienia ze starostą, wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, określającego nieruchomości, które mają być z zasobu oddane tym jednostkom. A zatem, jak słusznie zauważył organ, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na gruncie ówcześnie obowiązujących przepisów, orzekał o przekazaniu nieruchomości Skarbu Państwa w trwały zarząd, który z mocy prawa był nieodpłatny. 5. Podkreślić należy, iż w związku z nowelizacją z dnia 22 października 2007 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami, nastąpiła zmiana art. 60 ustawy, w wyniku której to zmiany Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utracił możliwość oddania w nieodpłatny trwały zarząd nieruchomości stanowiących rejony Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, bowiem art. 60 ust. 1 pkt 2 stanowił, że gospodarka nieruchomościami stanowiącymi przedmiot własności Skarbu Państwa, na potrzeby statutowe Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, z wyłączeniem rejonów – należy do ministra właściwego do spraw administracji publicznej. A zatem, do ustanawiania trwałego zarządu nieruchomości na potrzeby statutowe rejonów Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad oraz ustalania opłat z tym związanych, od dnia 1 stycznia 2008 r., czyli od dnia wejścia w życie tej zmiany ustawy, mają zastosowanie przepisy ogólne, tj. art. 45 ust. 1 oraz art. 82 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Słusznie więc organ wskazał, że w związku z nowelizacją art. 60 ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiła zmiana stanu prawnego, która wpływa przy tym na zmianę przedmiotu sprawy, bowiem nowa regulacja prawna odmiennie ukształtowała kwestię odpłatności za trwały zarząd nieruchomościami ustanowiony na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, niż przepis obowiązujący w dacie wydania decyzji przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Prawidłowo więc organ uznał, że nie zachodzi tożsamość sprawy rozstrzygniętej decyzjami Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2002 r., a zatem decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2008 r. nie jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Skoro zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oddanie w trwały zarząd wiąże się z pobieraniem opłat rocznych, których wysokość ustala starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a nieodpłatność trwałego zarządu ustanowionego na podstawie art. 60 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynikała wprost z tego przepisu, to zmiana art. 60 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która nastąpiła z dniem 1 stycznia 2008 r. oznacza, iż do przedmiotowej działki mają zastosowanie przepisy ogólne ustawy, m. in. art. 82 ust.1. 6. Reasumując stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 7. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.