I SA/Wa 2471/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu odwołania B. W., od części decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2018 roku, nr [...], tj. tiretu drugiego, orzekającego, że działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] ha (KW nr [...]) oraz [...] o pow. [...] ha (KW nr [...]), wchodzące w skład dawnego majątku ziemskiego położonego w miejscowości L., gmina L., powiat [...] – podpadły pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. w zaskarżonej części. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2018 r., po rozpoznaniu wniosku B. W., na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) – dalej zwanego "rozporządzeniem" oraz w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) – dalej zwanego "dekretem" orzekł, że: - zespół dworsko-parkowy dawnego majątku ziemskiego położonego w miejscowości L., powiat [...], stanowiący obecnie działki nr: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha (KW nr [...]) oraz [...] (część w zakresie wskazanym na mapie ewidencyjnej stanowiącej integralną część decyzji o pow. [...] ha - KW nr [...]), będący byłą współwłasnością W. W., M. W., M. W., nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, - działki ewidencyjne nr: [...] o pow. [...] ha (KW nr [...]) oraz [...] o pow. [...] ha (KW nr [...]), wchodzące w skład dawnego majątku ziemskiego, położonego w miejscowości L., gmina L., powiat [...], podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. B. W. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w tiret drugie zaskarżonej decyzji, stwierdzającego, że działki ewidencyjne nr: [...] o pow. [...] ha (KW nr [...]) oraz [...] o pow. [...] ha (KW nr [...]), wchodzące w skład dawnego majątku ziemskiego, położonego w miejscowości L., gmina L., powiat [...], podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zaskarżonej części decyzji zarzucono naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu poprzez uznanie, że działka nr [...], stanowiąca obecnie sztuczny zbiornik wodny, określona w dokumentacji archiwalnej, jako N -nieużytek, podpadała pod działanie dekretu w sytuacji, gdy na cele reformy rolnej przeznaczone były tylko te nieruchomości, które miały charakter rolniczy, a działka ta, w świetle zebranego materiału dowodowego taką nieruchomością być nie mogła. Kolejny zarzut dotyczy obrazy art. 80 kpa poprzez nieuwzględnienie całego zebranego materiału dowodowego oraz uznanie, że działka nr [...] podpadała pod działanie dekretu, gdyż stanowiła sad na podstawie mapy sytuacyjnej wsi L. z 1953 r., w sytuacji gdy pozostałe zebrane w sprawie dokumenty wykluczają istnienie sadu na tej nieruchomości. W konsekwencji wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. w zaskarżonej części i uznanie, że działki nr: [...] o pow. [...] ha (KW nr [...]) oraz [...] o pow. [...] ha (KW nr [...]), wchodzące w skład dawnego majątku ziemskiego, położonego w miejscowości L., gmina L., powiat [...], nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] sierpnia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję z Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. w zaskarżonej części. W uzasadnieniu wskazał, że stanowisko organu pierwszej instancji zasługuje na aprobatę, ponieważ nieruchomości położone w granicach działek nr [...] i [...], ze względu na swój charakter, mogły zostać wykorzystane na cele reformy rolnej określonej w dekrecie, a tym samym dzieliły los pozostałej nieruchomości ziemskiej, mającej rolniczy charakter. Organ pierwszej instancji uznał bowiem, że ww. działki stanowiące niegdyś sad (w chwili obecnej plac zabaw) oraz wodę (obecnie sztuczny zbiornik wodny) podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, ze względu na charakter użytków wskazany w dokumentacji archiwalnej jako R-III oraz N-nieużytek. Zdaniem Ministra obecny stan tych działek, jak wskazano w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2018 r., nie pozwalał organowi pierwszej instancji na stwierdzenie, że ich zagospodarowanie było odmienne od założeń dekretu. Taka ocena charakteru spornych działek wynika z kopi operatu pomiarowego sporządzonego w latach 1957-1958 dla wsi L., powiat [...], województwo [...] (wydzielenie wkładów gruntowych spółdzielni produkcyjnych i PFZ), w tym z rejestru pomiarowo-klasyfikacyjnego z parcelacji resztek – nowy stan posiadania sporządzonego przez mierniczego L. S. w 1957 r., mapy sytuacyjnej wsi L. w porównaniu z aktualną mapą ewidencji gruntów. W ocenie Ministra działki nr [...] i [...] stanowiły grunty oznaczone jako R-III AB (czyli rola - klasyczny użytek rolny, co wynika z jednoznacznej definicji legalnej z § 4 rozporządzenia) oraz N (nieużytek), który wokół okalał grunt Ps (pastwisko - również użytek rolny). Dodatkowo potwierdza to stanowisko kopia "Szkicu polowego ośrodka gospodarczego" sporządzonego [...] lutego 1953 r. Z mapy tej wynika, że przy szosie prowadzącej przez wieś L. wyznaczono m.in. teren opisany jako "Woda" (niegdyś staw o nieokreślonej funkcji), a w głąb za tym terenem obszar oznaczony jako "Sad" (nieruchomości położone w granicach obecnych, sąsiadujących ze sobą, działek ewidencyjnych nr [...] i [...]). Według powojennych aktów prawnych oraz art. 461 Kodeksu cywilnego nieruchomości rolne stanowią grunty przydatne od produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Zdaniem organu możliwość przeznaczenia terenu działeknr [...] i [...] na taką produkcję była niewątpliwa. Od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2021 r. A. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez nieuwzględnienie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz błędne, dowolne uznanie, wbrew znajdującemu się w aktach sprawy materiałowi dowodowemu, że działka nr [...] i [...] podpadała pod działanie dekretu, gdyż stanowiła sad (dz. nr [...]) jedynie na podstawie mapy sytuacyjnej wsi L. z 1953 r. w sytuacji, gdy pozostałe dokumenty zgromadzone w toku postępowania, o wartości dowodowej większej aniżeli ww. dowód, wprost wykluczają istnienie sadu na przedmiotowych nieruchomościach; 2. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu poprzez uznanie, że działka nr [...], stanowiąca obecnie sztuczny zbiornik wodny, określona w dokumentacji archiwalnej jako N-nieużytek oraz działka nr [...], na której nie było sadu, podpadła pod działanie dekretu w sytuacji, gdy na cele reformy rolnej przeznaczone były tylko te nieruchomości, które miały charakter rolniczy, a działka ta w świetle zebranego materiału dowodowego taką nieruchomością być nie mogła; 3. art. 107 § 7 kpa przez nieodniesienie się do wszystkich, szczegółowo opisanych w treści odwołania zarzutów. W skardze skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Poza sporem jest to, że stroną, w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i § 5 ust. 2 i § 6 rozporządzenia, która ma bezpośredni interes prawny w administracyjnym postępowaniu pierwszoinstancyjnym i postępowaniu odwoławczym prowadzonych w sprawie o stwierdzenie, czy dana nieruchomość lub jej część podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu są niewątpliwie byli właściciele nieruchomości lub ich spadkobiercy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2021 r. orzeka m.in. o prawach B. W. - spadkobiercy przeddekretowych dwóch współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej L., prowadzonej dawniej przez Sąd Grodzki w C.., tj. W. W. z W. i M. W. B. W. we wniosku z [...] lutego 2017 r., sprecyzowanym pismem z [...] marca 2017 r., domagała się przed Wojewodą [...] uznania, w trybie § 5 i § 6 rozporządzenia, że m.in. teren obejmujący obecne działki nr [...] i [...], pochodzący z dawnego majątku L. był wyłączony spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2021 została wydana na skutek odwołania B. W. (pismo z [...] stycznia 2019 r.). Rozdzielnik egzemplarzy zaskarżonej decyzji wskazuję, że decyzja ta została skierowana m.in. do B. W. za pośrednictwem pełnomocnika adw. M. M. Tymczasem ze znajdującego się w aktach sądowych niniejszej sprawy odpisu zupełnego aktu zgonu z [...] listopada 2011 r. wynika, że B. W. zmarła [...] kwietnia 2021 r. w miejscowości K., a więc przed wydaniem przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z [...] sierpnia 2021 r. Oznacza to, że decyzja organu odwoławczego została skierowana do osoby zmarłej, a więc osoby, która nie mogła mieć statusu strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Sąd zwraca uwagę, że kpa nie zawiera normy prawnej, która wprost reguluje kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej. Jednakże wypracowane już orzecznictwo sądowe wskazuje, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. wyroki NSA z: 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06; 24 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 147/10; 3 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2466/16). Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Aby można było mówić o postępowaniu administracyjnym musi istnieć organ właściwy do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Jak wynika z art. 30 § 1 kpa zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś z art. 8 Kodeksu cywilnego, każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. Status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Skoro więc B. W. zmarła w toku postępowania odwoławczego przed wydaniem decyzji z [...] sierpnia 2021., to Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie mógł rozpoznać odwołania zmarłej strony i w stosunku do nieistniejącej osoby fizycznej skierować decyzji zaskarżonej niniejszą skargą. Wobec wydania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżonej decyzji w warunkach rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, Sąd nie badał jej merytorycznie pod względem zgodności z prawem, uznając to za przedwczesne i nie odnosił się do zarzutów skargi. Wobec tego, że zaskarżona decyzja jest niepodzielna w sferze podmiotowej wada w postaci rażącego naruszenia prawa obciąża tę decyzję w całości. Sąd miał na uwadze to, że zgodnie z art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329) – dalej zwanej "ppsa" w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Zdaniem Sądu okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadniają zastosowania tego przepisu. W niniejszej sprawie refleksem skierowania zaskarżonej decyzji do osoby zmarłej (co obligowało Sąd do stwierdzenia w całości nieważności zaskarżonej decyzji, z uwagi na wystąpienie podstawy nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa) jest pozbawienie jej spadkobierców udziału w postępowaniu odwoławczym. Mając zaś na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa) spadkobiercy strony, którzy wchodzą do postępowania z mocy samego prawa (art. 30 § 4 kpa), muszą mieć zapewniony udział także w postępowaniu odwoławczym i możliwość przedstawienia swego stanowiska w sprawie. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy przeprowadzi postępowanie celem ustalenia spadkobierców B. W. W zależności od okoliczności sprawy organ podejmie stosowne czynności lub wyda adekwatny do okoliczności sprawy akt, który uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.