I SA/Wa 2476/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Maria Tarnowska Protokolant referent Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. sprawy ze skargi M.D. i J.K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżących M.D. i J.K. solidarnie kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2010 r. [...] Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] orzekającą o odmowie potwierdzenia M.D. i J.K. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, przez ojca W.Z., położonych w L. i miejscowości Z., w dawnym województwie [...] (obecnie [...]), w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Decyzja Ministra Skarbu Państwa została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Pismem z dnia [...] sierpnia 1990 r. T.T. reprezentowana przez adwokata R.P. złożyła do Delegatury Miasta K. (Urząd Dzielnicowy – K. – [...]) wniosek w sprawie zaliczenia na poczet ceny sprzedaży wartości majątku pozostawionego na wschodzie przez W.Z., znajdującego się w L., przy ul. [...] tj. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Właścicielem nieruchomości do dnia [...] października 1941 r., tj. do chwili śmierci był W.Z., ojciec wnioskodawczyni. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla K. I Wydział Cywilny z dnia [...] października 1990 r., sygn. akt [...] spadek po W.Z. na podstawie ustawy nabyły córki ww. tj. T.T., J.K. oraz M.D. Postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. Prezydent Miasta K. przekazał, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., do Wojewody [...] akta sprawy prowadzonej z wniosku T.T. Pismem z dnia [...] stycznia 2005 r. adw. R.P. – pełnomocnik T.T. wystąpił do [...] Urzędu Wojewódzkiego z ponownym wnioskiem w sprawie zaliczenia na poczet ceny sprzedaży wartości majątku pozostawionego na wschodzie poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Jako strony postępowania, obok wnioskodawczyni T.T., wskazał M.D. oraz J.K. Wnioskami z dnia [...] stycznia 2009 r. i z dnia [...] lutego 2009 r. M.D. i J.K. zwróciły się do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez W.Z. w L. i miejscowości Z., dawne woj. [...]. Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r., znak [...] [...] Urząd Wojewódzki w K. wystąpił z prośbą do T.R., pełnomocnika T.T. o wyjaśnienie czy w związku z wnioskiem z dnia [...] stycznia 2005 r. adwokat R.P. posiadał w tej dacie pełnomocnictwo do występowania w imieniu pozostałych spadkobierców właściciela mienia pozostawionego, tj. M.D. i J.K. W odpowiedzi na ww. pismo przekazano kopię pełnomocnictwa udzielonego przez T.T. R.P. w dniu [...] sierpnia 1990r., z którego wynikało, iż adwokat R.P. upoważniony był do działania w sprawie administracyjnej przed wszystkimi organami-władzami tylko ze strony T.T. Dnia [...] lutego 2010 r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr: [...] odmawiającą potwierdzenia prawa do rekompensaty na rzecz M.D. i J.K., z tytułu pozostawienia przez W.Z. nieruchomości w L. i miejscowości Z., dawne woj. [...]. Od tej decyzji M.D., J.K. oraz T.T., reprezentowane przez adwokata Z.C., wniosły odwołanie. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. [...] Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 26 lutego 2010 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ wnioski o wydanie decyzji potwierdzających prawo do rekompensaty zostały złożone przez M.D. i J.K. po ustawowym terminie tj. po dniu 31 grudnia 2008 r. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1418) potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Organ zauważył, że zarówno w chwili składania wniosku z dnia [...] sierpnia 1990 r., jak i wniosku z dnia [...] stycznia 2005 r. pełnomocnik R.P. był umocowany tylko przez T.T. Nie posiadał natomiast pełnomocnictw do reprezentowania J.K. i M.D. Powyższe w ocenie organu uprawnia do stwierdzenia, że ww. nie mogły być stronami postępowania toczącego się na skutek wniosku T.T. z dnia [...] stycznia 2005 r. Organ wskazał również, że wprawdzie organ pierwszej instancji na etapie składania wniosku z 2005 r. winien wezwać pełnomocnika R.P. do przedłożenia pełnomocnictw pozostałych dwóch stron, to jednak w ocenie organu należy uznać, że na aktualnym etapie sprawy jedynymi formalnie złożonymi wnioskami stron są pisma z dnia [...] stycznia 2009 r. i z dnia [...] lutego 2009 r. Jednocześnie, w wyniku złożenia wniosku z dnia [...] stycznia 2005 r. przeprowadzone zostało przez Wojewodę [...] postępowanie administracyjne zakończone decyzją wydaną w stosunku do wnioskodawczyni T.T. z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] potwierdzającą wnioskodawczyni prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wysokości [...] zł (20 % wartości nieruchomości). Od powyższej decyzji T.T. złożyła odwołanie wnosząc o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy. W odwołaniu wskazała, że w postępowaniu w sprawie prowadzonej po nr [...] występowała nie tylko w swoim imieniu, ale również w imieniu swoich sióstr, które zostały pominięte przy wyliczeniu wysokości należnej rekompensaty. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że organ pierwszej instancji nie wziął w ogóle pod uwagę pisma z dnia [...] stycznia 2005 r. złożonego przez pełnomocnika T.T. adwokata R.P., na którym jako uczestnicy postępowania wskazane były J.K. oraz M.D. Organ stwierdził, że wprawdzie brak jest w aktach sprawy pełnomocnictwa potwierdzającego umocowanie adwokata R.P. do działania w ich imieniu nie oznacza to jednak, że zaniechanie organu wojewódzkiego może powodować negatywne skutki dla stron przedmiotowego postępowania. Przedstawiony brak formalny powinien być uzupełniony przed organem wojewódzkim, co jest uzasadnione zasadą prawdy materialnej, która nakazuje organom rozpatrującym sprawę dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a także ze względu na pogłębianie świadomości i kultury prawnej obywateli. Ponadto Minister wskazał, że w aktach przedmiotowej sprawy znajdują się oświadczenia J.K. oraz M.D. o wskazaniu T.T. jako wyłącznie uprawnionej do realizacji prawa do rekompensaty za majątek pozostawiony poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w konsekwencji organ wojewódzki powinien ustosunkować się do przedmiotowej kwestii i wyjaśnić w razie potrzeby. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2010 r., nr [...] wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.K. oraz M.D. Skarżące zarzuciły naruszenie art. 104 kc poprzez przyjęcie, że jednostronna czynność prawna dokonana przez adwokata R.P. w imieniu skarżących jest nieważna, mimo że organ, któremu zostało złożone oświadczenie woli w cudzym imieniu wyraził zgodę na działanie bez umocowania, a także naruszenie art. 9 k.p.a. i 35 k.p.a. przez wstrzymanie się z rozpoznawaniem wniosku adwokata R.P., w stosunkowo prostej sprawie aż do [...] lutego 2010 r., kiedy to odmówiono potwierdzenia prawa do rekompensaty M.D. i J.K., a także do września 2010 r., kiedy to wydano decyzję potwierdzającą prawo do rekompensaty T.T. Ponadto w piśmie z dnia [...] maja 2011 r. skarżące reprezentowane przez adwokata K.M. podtrzymały swoje stanowisko, wskazując iż są stroną postępowania od sierpnia 1990 r. Świadczy o tym nie tylko pismo adwokata R.P. z dnia [...] stycznia 2005 r. ale również fakt, iż osobiście kompletowały stosowne dokumenty, mogły się zapoznawać z aktami sprawy, były więc przekonane, że są traktowane przez organ jako strony postępowania. Podniosły, że do rozdzielenia postępowań doszło wskutek błędnej informacji urzędnika Urzędu Wojewódzkiego, który już po terminie składania wniosków poinformował skarżące, że nie są stroną postępowania, a postępowanie ma charakter wnioskowy, dlatego jeśli chcą uzyskać odszkodowanie muszą złożyć stosowny wniosek. Konsekwencją wprowadzenia w błąd jest okoliczność, iż skarżące złożyły wnioski już po upływie terminu zawitego do ich składania, tj. pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz z dnia [...] lutego 2009 r. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona bowiem zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca, naruszają przepisy prawa, w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Postępowanie w przedmiotowej sprawie było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz.1418 z późn. zm.). Wojewoda uznał, iż wnioskami wszczynającymi postępowanie w niniejszej sprawie są pisma J.K. oraz M.D. z dnia [...] stycznia 2009 r. i z dnia [...] lutego 2009 r. Zgodnie z art. 2 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim, zamieszkiwał w tym dniu na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz opuścił je z przyczyn, o których mowa w art. 1 ustawy oraz posiada obywatelstwo polskie. Z kolei, stosownie do art. 3 ust. 2 tej ustawy, w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 ustawy. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. nie przewiduje łącznej realizacji prawa do rekompensaty przez wszystkich spadkobierców, jak było przy poprzednio obowiązujących przepisach (art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, art. 212 ust. 4 a od dnia 7 lipca 2000 r. art. 212 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego). Aktualnie więc, do potwierdzenia prawa do rekompensaty uprawnionej osobie, konieczne jest złożenie przez nią odrębnego wniosku w zakresie przypadającego udziału, wynikającego z postępowania spadkowego oraz ewentualnego wskazania. Natomiast w myśl art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 3, składa współwłaściciel lub spadkobierca, lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty. W niniejszej sprawie, organy administracji publicznej, rozpoznając przedmiotową sprawę uznały, że wnioski o wydanie decyzji potwierdzających prawo do rekompensaty zostały złożone przez M.D. i J.K. po ustawowym terminie tj. po dniu 31 grudnia 2008 r. (wniosek z dnia [...] stycznia 2009 r. i z dnia [...] lutego 2009 r.). Minister podniósł, że zarówno w chwili składania wniosku z dnia [...] sierpnia 1990 r., jak i wniosku z dnia [...] stycznia 2005 r. pełnomocnik R.P. był umocowany tylko przez T.T. W ocenie organu pełnomocnik nie posiadał pełnomocnictw do reprezentowania J.K. i M.D., tym samym nie były one stronami postępowania prowadzonego z wniosku z dnia [...] sierpnia 1990 r., jak i wniosku z dnia [...] stycznia 2005 r. Zdaniem Sądu stanowisko organów administracji jest wadliwe. Ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wynika wprawdzie, tak jak przyjęły to organy orzekające, że wniosek z dnia [...] sierpnia 1990 r. został złożony jedynie przez pełnomocnika T.T., jednakże organ nie wyjaśnił, czy T.T., jest osobą wskazaną przez osoby uprawnione w rozumieniu art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.), reprezentowaną przez pełnomocnika, czy też w postępowaniu występują wszyscy spadkobiercy łącznie, reprezentowani przez pełnomocnika adwokata R.P. Z przepisu art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. wynikało bowiem, iż w razie śmierci właściciela mienia nieruchomego pozostawionego za granicą uprawnienia do zaliczenia (obecnie prawo do rekompensaty) przysługują łącznie wszystkim jego spadkobiercom lub jednemu z nich, wskazanemu przez osoby uprawnione. Tymczasem w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających jakiekolwiek działanie ze strony organu zmierzające do wyjaśnienia tej kwestii. Również przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r., o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004, Nr 6 poz. 39 z późn. zm.), obowiązujący na dzień składania wniosku z dnia 19 stycznia 2005 r. zawierał tożsamą regulację do przepisu art. 81 ust. 4 w.w. ustawy. Nawet zatem gdyby przyjąć, tak jak uczyniły to organy rozpoznające niniejszą sprawę, że T.T. złożyła wniosek wyłącznie w imieniu własnym, to obowiązkiem organów było zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu pozostałym spadkobiercom właściciela pozostawionego mienia. Tym bardziej, iż we wniosku z dnia [...] stycznia 2005 r. pełnomocnik T.T. R.P., wskazał jako uczestników postępowania J.K. oraz M.D. Organy administracji, przez okres blisko 20 lat, zaniechały podjęcia jakichkolwiek wyjaśniających czynności, w konsekwencji przyjmując, iż wnioskami wszczynającymi sprawę w stosunku do J.K. oraz M.D. są wnioski z dnia [...] stycznia 2009 r. i z dnia [...] lutego 2009 r., złożone z przekroczeniem terminu ustawowego, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Uszło uwadze organowi pierwszej instancji, iż na wnioskach z 2009 r. skarżące wskazały, iż dotyczą one sprawy nr [...], czyli prowadzonej przez organ z wniosku z dnia [...] sierpnia 1990 r. i z dnia [...] stycznia 2005 r. Ponadto, Sąd zauważa, iż niedopuszczalne jest, aby w oparciu o ten sam stan faktyczny organ administracji wydawał dwa odmienne rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Minister uznał bowiem, w decyzji z dnia [...] października 2010 r., iż w chwili składania wniosku z dnia [...] sierpnia 1990 r., jak i wniosku z dnia [...] stycznia 2005 r. pełnomocnik R.P. był umocowany tylko przez T.T. Zdaniem organu nie posiadał natomiast pełnomocnictw do reprezentowania J.K. i M.D., a to uprawnia organ do stwierdzenia, że ww. nie mogły być stronami postępowania toczącego się na skutek wniosku T.T. z sierpnia 1990 r. i ze stycznia 2005 r., Tymczasem w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. Minister dochodzi do wręcz odmiennych wniosków, tj. że brak w aktach sprawy pełnomocnictwa potwierdzającego umocowanie adwokata R.P. do działania w imieniu dwóch pozostałych spadkobierczyń, oraz zaniechanie organu wojewódzkiego co do ustalenia stron postępowania nie może powodować negatywnych skutków dla J.K. i M.D. Takie odmienne rozstrzygnięcia organu naruszają zasadę zaufania obywateli do Państwa. Przepis art. 8 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej nie tylko obowiązek prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganej sprawy, lecz także obowiązek rozważenia skutków prawnych, które wywołują wszelkie ostateczne akty administracyjne funkcjonujące w obrocie prawnym i pozostające w związku z podejmowanym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie (wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r., II OSK 2005/06). Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym postępowaniu i ta zasada została przez organy naruszona. Jak wskazano w wyroku NSA OZ w Łodzi z 26 listopada 1999 r. (sygn. akt I SA/Łd 1592/97 – Lex Polonica nr 347068) obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy obejmuje również ustalenie przez organy administracji treści rzeczywistego żądania strony, również obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa, wymaga wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, P. Przybysz, Lexis Nexis, Wyd. 7, Warszawa 2007, teza 2, s. 59 i powołane tam orzecznictwo). Jednocześnie należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd o niedopuszczalności przerzucania na stronę skutków błędu spowodowanego przez pracownika organu administracji (ibidem, teza 4, s. 60). Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 20 sierpnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 848/98, Lex nr 47870) skoro dołączone do odwołania pełnomocnictwo organ uważał za niewłaściwe - winien powiadomić o tym stronę i wezwać ją do podpisania odwołania bądź wezwać pełnomocnika do przedłożenia prawidłowego pełnomocnictwa. Niedokonanie tego przez organ odwoławczy stanowi istotne naruszenie prawa procesowego, a w szczególności wyrażonej w art. 9 kpa zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. W świetle powyższego stwierdzić należy, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a także z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9 kpa, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art.107 § 3 k.p.a., co uzasadnia ich uchylenie. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na podstawie przepisu art. 200 powołanej wyżej ustawy. ----------------------- 1