I SA/Wa 2478/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Dariusz Chaciński Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z [...] maja 2014 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2014 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z [...] maja 1962 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w H. z [...] stycznia 1962 r. nr [...]. Decyzja Ministra wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy. Małżonkowie S. i M. S. byli właścicielami położonej w miejscowości kol. [...], gm. [...], nieruchomości rolnej o pow. [...] ha objętej księgą hipoteczną "[...]", oznaczonej jako działka nr [...]. Zmarli oni w 1942 r., pozostawiając po sobie dwójkę małoletnich wówczas dzieci – A. S. i S. S. (noszącą obecnie nazwisko [...]), będących ich spadkobiercami, co potwierdzone zostało postanowieniem Sądu Rejonowego w H. z [...] czerwca 2013 r. [...]. W wyniku przeprowadzonej w latach 1949 -1952 we wsi i kolonii [...] wyminy gruntów, spadkobiercom ww. małżonków w zamian za ww. nieruchomość przyznano położoną w tej samej miejscowości, ale w innej lokalizacji, działkę o pow. [...]ha (oznaczoną nr [...]), która to działka następnie, jako część działki nr [...] (o pow. [...]ha), została włączona do obrębu ewidencyjnego [...] i według danych zawartych rejestrze gruntu z 1961 r. pozostawała we władaniu Państwowego Funduszu Ziemi. Z kolei dawną działkę nr [...] (wraz z częścią innej sąsiedniej działki), w ramach wymiany gruntów przyznano W. F. - początkowo w użytkownie, a następnie na własność decyzją Powiatowej Komisji Ziemskiej w T. z [...] grudnia 1954 r., wydaną na podstawie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w H. decyzją z [...] stycznia 1962 r., utrzymaną w mocy decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z [...] maja 1962 r orzekło o przejęciu, w trybie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71), przywoływanej dalej jako: "u.s.p.n.r.", na własność Państwa nieruchomości rolnej położonej w kol. [...] o pow. [...] ha., stanowiącej własność spadkobierców S. i M. małżonków S. W uzasadnieniach tych decyzji organy wskazywały na mającą miejsce w roku 1949 r. wymianę gruntów, w efekcie której następcy małżonków S. otrzymali za dotychczasową nieruchomość działkę o pow. [...] ha. W dalszej zaś kolejności powołały się na trwałe rozdysponowanie w roku 1954 r. ich dawnej nieruchomości o pow. [...] ha, poprzez jej przekazanie na rzecz W. F., który do dnia podjęcia decyzji nadal miał ją użytkować, a także objęcie jej we władanie Państwa już w 1949 r. poprzez włączenie do Państwowego Funduszu Ziemi, co zdaniem organów orzekających wskazywać miało na zaistnienie przesłanek z art. 9 ust. 1 u.s.p.n.r. Na wniosek A. S. (jednego ze spadkobierców S. i M. małż. S., będącego jednocześnie uczestnikiem postępowania zakończonego decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z 1962 r.) wszczęte zostało przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organów obydwu instancji o przejęciu nieruchomości. Po rozpoznaniu tego wniosku, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] kwietnia 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z [...] maja 1962 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w H. z [...] stycznia 1962 r. , W uzasadnieniu tej decyzji organ nadzoru zwrócił uwagę na szczątkowy materiał dowodowy jakim dysponował przy ocenie tych decyzji. Mianowicie mimo podejmowanych działań poszukiwawczych nie udało mu się pozyskać kompletnych akt z postępowania prowadzonego w przedmiocie przejęcia nieruchomość. Pozyskano jedynie uwierzytelnione kopie kontrolowanych decyzji, zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie przejęcia nieruchomości, kopię dawnej księgi hipotecznej obejmującej nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], pismo S. S. z [...] stycznia 1959 r. kierowane do Urzędu Rady Państwa z prośbą o pomoc w odzyskaniu nieruchomości. Dysponując takim materiałem dowodowym, jak też wyjaśnieniami Starosty [...] zawartymi w piśmie z [...] października 2012 r., dotyczącymi historycznego i aktualnym stanu prawnym działek położonych w kol. Żabcze oznaczonych pierwotnie numerami [...] i [...], Minister ocenił, że w świetle ustalonego stanu faktycznego nie można uznać by decyzje z 1962 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Odwołując się do treści art. 9 ust. 1 u.s.p.n.r. (będącego materialnoprawną podstawa ich wydania), organ nadzoru wskazywał, że jedną z przesłanek wymienionych w tym przepisie warunkujących przejęcie nieruchomości było to, aby przejmowana nieruchomość została objęta we władanie państwa przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, czyli przed 5 kwietnia 1958 r. Z pisma zaś S.S. z [...] stycznia 1959 r. wynikać ma, że sporna nieruchomość nie była zamieszkiwana ani uprawiana przez właścicieli. Co więcej treść tego pisa wskazuje, że nie miała ona świadomości przeprowadzonej w latach 1949-1952 wymiany gospodarstw rolnych Organ zauważył przy tym, że wprawdzie nie ma jednoznacznych dowodów wskazujących kiedy działka nr [...] przeszła we władanie Państwa, jednakże nie ma też dowodów, które by świadczyły że nie była ona w tym władaniu przed 5 kwietnia 1958 r. Takich dowodów nie przedłożył także inicjator postępowania nadzorczego. Sama zaś S. S. w ww. piśmie powoływała się na informację uzyskaną z Powiatowej Rady Narodowej w H., sformułowaną w urzędowym piśmie z 8 listopada 1958 r, że należące do niej gospodarstwo zostało przejęte przez Skarb Państwa. Kwestionując stanowisko Ministra, A. S. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W następstwie ponownie przeprowadzonego postępowania, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] kwietnia 2014 r., powielając w niej uprzednio podnoszoną argumentację, uzupełnioną dodatkowo o argumenty prawne w zakresie interpretacji art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 1958 r., poprzez odwołanie się w tym względzie do wykładni tego przepisu dokonanej uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z 20 lutego 1991 r. sygn. akt W 5/90. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A.S. żądając jej zmiany, tj. stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z [...] maja 1962 r. oraz decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w H. z [...] stycznia 1962 r. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 135 tej ustawy, stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując w ramach tych kryteriów oceny zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że skarga - mimo niesformułowania w jej motywach żadnego zarzutu odnoszącego się bezpośrednio do kwestionowanej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - jest uzasadniona, co skutkuje uchyleniem tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tegoż organu z [...] kwietnia 2014 r. nr [...]. Postępowanie zakończone powyższą decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 i n. k.p.a., a jego przedmiotem były decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z [...] maja 1962 r. nr [...] i utrzymana przez nią w mocy decyzja Powiatowej Rady Narodowej w H. z [...] stycznia 1962 r. nr [...] orzekająca o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej położonej w kol. [...] o pow. [...]ha, stanowiącej własność spadkobierców Stanisława i M. S., tj. A. S. i S. S. (aktualnie noszącej nazwisko B.). Materialnoprawną podstawą tych decyzji był art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.- o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71), przywoływanej dalej jako: "u.s.p.n.r.", który to przepis ustanawiał dwie przesłanki uprawniające do przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnych lub leśnych - objęcie nieruchomości we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ww. ustawy, czyli do dnia 5 kwietnia 1958 r., oraz pozostawanie tych nieruchomości nadal we władaniu Państwa lub przekazanie ich w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Odmawiając stwierdzenia nieważności kontrolowanych decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ocenił, że nie naruszają one prawa w stopniu rażącym w rozumieniu w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż w świetle zachowanych dokumentów nie sposób stwierdzić by w odniesieniu do przejętej na ich podstawie nieruchomości nie zachodziły przesłanki opisane w art. 9 ust. 1 u.s.p.n.r. O ile jednak istotnie, w świetle dostępnych organowi dokumentów, nie sposób z całą pewnością potwierdzić lub wykluczyć zaistnienia wspomnianych przesłanek uprawniających do przejęcia należącej w 1962 r. do A. S. i S. S.nieruchomości, to jednak nie można zgodzić się z Ministrem, że podjęte w tym przedmiocie decyzje nie są obarczone wskazywaną wadą prawną, aczkolwiek w innym aspekcie niż rozważał to Minister należało jej upatrywać. W rozpoznawanej sprawie istota wadliwości decyzji z 1962 r. nie tkwi bowiem w tym, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości mogły nie zostać spełnione przesłanki warunkując jej przejęcie przez Państwo, ale w tym, że przesłanek tych w stosunku do tej nieruchomości organy w ogóle nie zbadały. W kontrolowanych przez organ nadzoru decyzjach, jako jedyną przyczynę uzasadniającą przejęcie od spadkobierców małż. S. położonej w kol. [...] nieruchomości rolnej o pow. [...] ha (stanowiącej jak wynika z niespornych ustaleń działkę nr [...]), podawano bowiem fakt objęcia we władania Państwa przed [...] kwietnia 1958 r. i przekazania w użytkowanie, a następnie na własność osób trzecich, położonej w tej samej miejscowości nieruchomości o pow. [...]ha (oznaczonej jako działka nr [...]), której ci spadkobiercy byli właścicielami, ale przed mającą miejsce w 1949 r. wymianą gruntów. Okoliczność ta zdaje się w ogóle umykać uwadze Ministra. Tymczasem ma ona fundamentalne znaczenie dla oceny legalności ww. decyzji. Wskazuje bowiem, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w H. oraz Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. zaistnienia materialnoprawnych przesłanek określonych w art. 9 ust. 1 u.s.p.n.r. upatrywały de facto w stanie faktycznym i prawnym innej niż przejmowana nieruchomość, co z punktu widzenia ww. przepisu było okolicznością pozbawioną jakiegokolwiek znaczenia prawnego i pozostawało w oczywistej sprzeczności z jego normatywną treścią. Ustanowione wszak w ustawie przesłanki wywłaszczenia odnosić należy do nieruchomości, która temu wywłaszczeniu ma podlegać, a nie dowolnej nieruchomości, choćby nawet w przeszłości stanowiła ona przedmiot praw podmiotowych tej samej jednostki. Takich jednak ustaleń w odniesieniu do działki nr [...] organy rozstrzygające sprawę w postępowaniu zwykłym nie przedstawiły. Z treści uzasadnień podjętych przez nie decyzji nie wynika także by pod tym kątem prowadziły one w ogóle jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające, co prawdopodobnie było efektem tego, że inicjując je Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w H. wskazywało, że ma na ono celu przejęcia własności nieruchomości rolnej rodziny S. o pow. [...]ha, którą ci dysponowali przed wymianą gruntów (vide zawiadomienia z [...] grudnia 1961 r. nr [...]), czyli działki nr [...], a nie ostatecznie przejętej działki nr [...]. Skoro zatem ustalenia stanu faktycznego jakie brały organy pod uwagę podejmując w 1962 r. decyzje o przejęciu należącej do rodzeństwa S. nieruchomości rolnej obejmującej działkę nr [...], pozostają bez związku z hipotezą normy prawnej zwartej w przepisie stanowiącym materialnoprawną podstawę decyzji, to uprawniona jest ocena, że podjęte w takich warunkach rozstrzygnięcia w sposób rażący naruszyły przepisy procedury administracyjnej, tj. art. 5, art. 71 § 1 i art. 74 k.p.a. (w brzmieniu ustalonym w tekście pierwotnym kodeksu), a w konsekwencji - wobec braku ustalenia podstawowych elementów stanu faktycznego warunkujących prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego - rażąco naruszały także art. 9 ust. 1 u.s.p.n.r. Okoliczności te całkowicie uszły uwadze Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który zamiast skoncentrować się na ocenie legalności zapadłych rozstrzygnięć w kontekście ustalonego przez organy je podejmujące stanu faktycznego, próbował ustalać czy przejęta nieruchomość mogła spełniać kryteria opisane w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy. Przypomnieć zaś należy, że postępowanie nadzorcze ma charakter kontrolny w stosunku do rozstrzygnięć podejmowanych w trybie zwykłym, a jego istotą jest wyłącznie ich badanie pod kątem kwalifikowanych wad prawnych opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie rozstrzyga się w więc w nim o istocie sprawy (tu o zasadności przejęcia przedmiotowej nieruchomości), ale jedynie ocenia, czy w świetle ustalonego przez organy w postępowaniu zwykłym stanu faktycznego i obowiązujących wówczas przepisów prawa, z przyczyn przez organy podawane można było podjąć rozstrzygnięcie o treści jaka zapadła. Nie jest zwłaszcza rolą organu nadzoru poszukiwanie uzasadnienia dla potwierdzenia trafności podjętego rozstrzygnięcia w okolicznościach, które choć powinny, to w postępowaniu zwykłym ogóle nie były przez organ rozpatrywane. W tym zaś kierunku w istocie prowadził obecnie postępowanie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, czego konsekwencją był brak właściwego rozpoznania i oceny prawnej sprawy, a przez to wydania decyzji nadzorczych z istotnym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. To z kolei prowadzić musi do uchylenia podjętej przez niego decyzji z [...] kwietnia 2014 r. i obarczonej tożsamymi wadami poprzedzającej ją decyzji z [...] kwietnia 2014 r. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę organ, uwzględniając ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, zbada jakie skutki prawne wywołały kontrolowane w nadzorze decyzje i oceni czy miały one charakter nieodwracalny w rozumieniu art. 156 § 2 in fine k.p.a., czy też nie. W zależności zaś od poczynionych w tym względzie ustaleń podejmie stosowne rozstrzygnięcie, którego treści skład orzekający obecnie nie przesądza.