I SA/Wa 2479/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Łukasz Trochym Asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. S. na decyzję Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z dnia 6 września 2021 r. nr DO3.7611.19.2019.AB w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zaskarżoną decyzją z 6 września 2021 r. nr DO3.7611.19.2019.AB po rozpatrzeniu sprawy z wniosku T. S. (Skarżący) na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Nieruchomość warszawska położona przy ul. [...], wchodząca w skład nieruchomości p.n. hip. "[...]", pochodząca z tabeli likwidacyjnej wsi [...], o pow. [...] ha [...] m2 objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie ww. dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r. nieruchomość ta przeszła na własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. nr 14, poz. 130). Właścicielami nieruchomości pochodzącej z tabeli likwidacyjnej "[...]" byli: I. R., A. S. i S. R. w zakresie części nr [...], I. R. i B. Z. w zakresie części nr [...], spadkobiercy M. R., tj. zaginieni W. i J. R., I. R., W. R., H. N. i B.Z., a także J. P. w zakresie części nr [...], prawdopodobnie spadkobierców M. R. w zakresie części nr [...] (niezakończony spór sądowy, por. tytuł wykonawczy częściowy Sądu Grodzkiego w [...] z dnia 26 czerwca 1937 r. Nr [...]; akt notarialny z dnia 15 lutego 1938 r. sporządzony przed W. W. notariuszem w Warszawie Rep. Nr [...]). Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy decyzją z dnia 6 listopada 1968 r. nr GKM.VII-I/132/65/68 ustaliło odszkodowanie za nieruchomość [...], stanowiącą grunt rolny o pow. [...] ha [...] m2, położoną przy ul. [...], wchodzącą w skład nieruchomości p.n. hip. "[....]", pochodzącą z tabeli likwidacyjnej wsi [...] i [...], w łącznej wysokości [...] zł na rzecz: S. R., B. K., J. R., L. R., P. N., B. N., J. R., A. R., A.Z., S. A., E. R., a także przyznało w wieczyste użytkowanie na okres 99 lat, tj. do dnia 6 listopada 2067 r. grunt zamienny rolny o pow. [...] ha [...] m2 położony w [...] – [...] przy ul. [...], pochodzący z nieruchomości p.n. hip. "[...]" na rzecz: B.Z. , H. R., J. B., C. W., C. R. i H. N. W dniu 23 lutego 2016 r. do Ministra Infrastruktury i Budownictwa wpłynął wniosek Skarżącego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 6 listopada 1968 r. w części ustalającej odszkodowanie za ww. nieruchomość [...]. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że nieruchomość [...] pochodząca z tabeli likwidacyjnej "[...]" tj. dz. nr [...] została podzielona na cztery części: [...]. Podniósł również, iż istniał spór co do własności części [...] a zatem błędnie ustalono odszkodowanie za tę nieruchomość. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii po rozpatrzeniu powyższego wniosku zaskarżoną decyzją z 6 września 2021 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. części decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 6 listopada 1968 r. W uzasadnieniu stwierdził, że do wniosku o stwierdzenie w części nieważności decyzji z 6 listopada 1968 r. Skarżący załączył m.in. następujące kopie dokumentów: umowa sprzedaży gruntu z 15 lutego 1938 r. (akt notarialny Repertorium Nr [...]), niepełny tytuł wykonawczy Sądu Okręgowego w [...] z 29 maja 1940 r., umowa sprzedaży budynków na rozbiórkę z 29 sierpnia 1934 r. (akt notarialny Repertorium Nr [...]), umowa sprzedaży gruntu z 25 kwietnia / 7 maja 1885 r. (akt notarialny Repertorium Nr [...] za 1885 r.), tytuł wykonawczy częściowy Sądu Grodzkiego w [...] z 26 czerwca 1937 r. Nr [...]. Organ nadzoru stwierdził, że decyzja Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 6 listopada 1968 r. ustalała odszkodowanie za ww. nieruchomość [...] Skarżący nie przedstawił zaś żadnych dokumentów oraz nie wskazał na żadne okoliczności, z których mógłby wywodzić tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości, tj. dotyczącej części nr [...] i [...]. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że Skarżący jest następcą prawnym A. S. – współwłaściciela nieruchomości pochodzącej z tabeli likwidacyjnej "[....] w zakresie części nieruchomości nr [...]. Nieruchomość oznaczona nr [...] stanowiła bowiem własność spadkobierców M. R., tj. zaginionych W. i J. R., I. R., W. R., H. N. i B. Z., a także J. P. Odnosząc się natomiast do części nieruchomości oznaczonej nr [...], jak wskazuje również sam Skarżący istniał spór, co do własności tego obszaru. Brak jest jednak dokumentów wskazujących, aby ktoś inny niż spadkobiercy M. R. był właścicielem części działki nr [...]. Ponadto z treści uzasadnienia ww. decyzji odszkodowawczej wynika, iż zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w Warszawie Oddział [...] /Hipoteka Powiatowa/ z 18 września 1946 r. nr [...] sporna nieruchomość stanowiła współwłasność sukcesorów M. R., tj. I. R., H. z R. N., B. z R., J. R., A. R., A.Z., S.A., E. R., C. W., J.B.. Akta sprawy wskazują zatem, iż A. S., którego następcą prawnym jest Skarżący nie był właścicielem nieruchomości [...], stanowiącej grunt rolny o pow. [...] ha [...] m2, położonej przy ul. [...], wchodzącej w skład nieruchomości p.n. hip. "[...]", pochodzącej z tabeli likwidacyjnej wsi [...], ani nie przysługiwało mu ograniczone prawo rzeczowe do tej nieruchomości. W konkluzji organ nadzoru stwierdził, że wobec braku dokumentów, na podstawie których organ mógłby ustalić zgodnie z art. 28 k.p.a., iż Skarżący posiada legitymację do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 6 listopada 1968 r., należało przyjąć, że nie ma on interesu prawnego w tej sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego nie można wywieść, iż posiada tytuł prawny do spornej nieruchomości. W związku z tym w tej sprawie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. W skardze na powyższą decyzję Skarżący wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący stwierdził, że sporna nieruchomość była własnością jego rodziny. W 1934 r. zaszła potrzeba wywłaszczenia gruntu dla potrzeb kolei, dla budowy stacji W-wa [...]-[...] i stacji postojowej[...] [...]-[...]. W 1937 r. l.dz. Nr [...] uprawniony geodeta podzielił tę nieruchomość na 4 działki, tj.: nr [...]. W 1938 r. został sporządzony akt notarialny Rep. [...]. Wyrokiem z 26 czerwca 1937 r. Sąd Grodzki przyznał własność: działki nr [...] S. i I. R. synom J. oraz A S. – ojcu Skarżącego, działki nr [...] – I. R. i B.Z. , działki nr [...] spadkobiercom M. R., a działki nr [...] o powierzchni [...] m2 spadkobiercom M. R., płacąc im odszkodowanie. Powstał więc spór o prawa własności do działki nr [....]. Skarżący powołał się na wyrok Sądu Grodzkiego z 11 października 1937 r. w części uznającej działkę oznaczoną nr [...] za wspólną własność spadkobierców M. R. oraz Sądu Najwyższego z 21 sierpnia 1939 r., sygn. akt [...] oddalający skargę kasacyjną W. R. i innych spadkobierców M. R. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Sąd nie może natomiast orzekać w kwestiach wykraczających poza przedmiot zaskarżenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04). Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 6 września 2021 r. przeprowadzona przez Sąd w oparciu o powołane kryterium wykazała, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a. Stosownie do jego treści gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle lub nie ma ich do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (tak B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2019, s. 613). Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego, tj. takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1242/17). Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli brakuje któregokolwiek z elementów stosunku materialnoprawnego (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 r., sygn. akt II SA 70/98). Stroną postępowania administracyjnego jest, zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Niekiedy stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., który może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Stroną postępowania nieważnościowego może być zatem podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ze względu na posiadany tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Tylko bowiem na taki tytuł prawny - chroniony prawem materialnym - oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy z dniem 27 maja 1990 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1181/15). Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie. Skarżący obecnie nie posiada bowiem żadnego tytułu prawnego do spornej nieruchomości, nie był również ani on, ani jego poprzednicy prawni stronami postępowania o odszkodowanie za nieruchomość [...], stanowiącą grunt rolny o pow. [...] m2, położoną przy ul. [...], wchodzącą w skład nieruchomości p.n. hip. "[...]", pochodzącą z tabeli likwidacyjnej wsi [...] Nr [...], ustalonego inkryminowaną decyzją Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 6 listopada 1968 r. nr GKM.VII-I/132/65/68. Jak trafnie stwierdził organ nadzoru, w aktach administracyjnych sprawy nie ma żadnego dowodu, że Skarżącemu, czy też jego poprzednikom prawnym przysługiwał tytuł prawny do spornej nieruchomości. Skarżący jest następcą prawnym A. S. – współwłaściciela nieruchomości pochodzącej z tabeli likwidacyjnej "[...]" w zakresie części nieruchomości nr [...]. Z kolei co do części nieruchomości oznaczonej nr [....], jak wskazuje również sam Skarżący, istniał spór, co do jej własności. Skarżący nie przedstawił przy tym żadnego dokumentu wskazującego, aby ktoś inny niż spadkobiercy M. R. był właścicielem części działki nr [...]. Ponadto z treści uzasadnienia inkryminowanej decyzji odszkodowawczej wynika, iż zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w Warszawie Oddział [...] /Hipoteka Powiatowa/ z 18 września 1946 r. nr [...] sporna nieruchomość stanowiła współwłasność wymienionych w nim sukcesorów M. R. A. S., którego następcą prawnym jest Skarżący, nie był zatem właścicielem nieruchomości [...], stanowiącej grunt rolny o pow. [...] m2, położonej przy ul. [...], wchodzącej w skład nieruchomości p.n. hip. "[...]", pochodzącej z tabeli likwidacyjnej wsi [...], ani nie przysługiwało mu do tej nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Należy przy tym podkreślić, że przeprowadzone postępowanie nadzorcze (będące obecnie przedmiotem kontroli sądowej) nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego w przypadku ewentualnego uregulowania przed właściwym organem lub sądem w sposób odmienny od istniejącego (czyli po myśli Skarżącego) stanu prawnego spornej nieruchomości. Rozstrzygnięcie sporu o własność nieruchomości nastąpić może jedynie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Na obecnym etapie postępowania nie można zatem uznać, że Skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Skarżący żądając wszczęcia postępowania nadzorczego powinien wykazać, że legitymuje się tytułem prawnorzeczowym do spornej nieruchomości obecnie lub w dacie wydania inkryminowanej decyzji. Nie można bowiem uznać, że to organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy pomimo ciążącego na stronie obowiązku środków takich nie przedstawia. Oznacza to, że obowiązkiem Skarżącego w tej sprawie było, zanim wystąpił z żądaniem wszczęcia postępowania nadzorczego, staranne przygotowanie całości dokumentacji potwierdzającej w sposób niebudzący wątpliwości, że posiada tytułu prawnorzeczowy do spornej nieruchomości obecnie lub posiadali go jego poprzednicy prawni (por. pogląd WSA w Warszawie wyrażony w wyroku z 14 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2119/20). Dlatego organ nadzoru nie naruszył treści art. 28 k.p.a. Przepis ten wskazuje bowiem na przesłanki decydujące o legitymacji konkretnego podmiotu do działania w postępowaniu administracyjnym w charakterze jego strony. Samodzielnie przepis ten nie wystarczy jednak do przypisania tego statusu jakiemukolwiek podmiotowi. O możliwości wystąpienia w roli strony postępowania decyduje bowiem to, czy dany podmiot posiada interes prawny warunkujący ubieganie się o wszczęcie postępowania, względnie skierowanie w stosunku do niego czynności w postępowaniu wszczętym z urzędu. Jak wyżej wskazano, źródłem interesu prawnego o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest zawsze przepis prawa materialnego. Przepis art. 28 k.p.a. nie ustanawia zatem normy prawnej samoistnej, a stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, przyznając jednostce status strony postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2218/18). W tym stanie rzeczy postępowanie nieważnościowe zainicjowane przez Skarżącego zostało prawidłowo umorzone zaskarżoną decyzją, jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Oznacza to, że Minister Rozwoju, Pracy i Technologii przeprowadził kontrolowane postępowanie nadzorcze w sposób prawidłowy, właściwie zastosował przepisy procedury administracyjnej, a powody podjętego rozstrzygnięcia wyczerpująco przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z wymogiem określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).