I SA/Wa 2480/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Prokuratora [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 listopada 2023 r., nr KOC/5886/Go/23 w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z 23 listopada 2023 r., nr KOC/5886/Go/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.) - po rozpatrzeniu odwołań Krajowego Związku [...] z siedzibą w Warszawie oraz [...] od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy (dalej: "organ I instancji") z 9 sierpnia 2023 r., nr 560/SD/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania, uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Nieruchomość warszawska położona przy ul. [...], ozn. hip. nr [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej: "dekret"). Na podstawie art. 1 dekretu nieruchomość przeszła na własność gminy m. st. Warszawy, a następnie - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - stałą się własnością Skarbu Państwa. Z dniem 27 maja 1990 r. przeszła na własność Dzielnicy Gminy Warszawa-[...]. Obecnie wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...]. Powyższy grunt został objęty w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy w dniu 16 sierpnia 1948 r. (tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy). Termin na złożenie wniosku dekretowego upływał 16 lutego 1949 r. Pismem z 18 lipca 1949 r. [...] wniósł o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...] oraz wniosek o przyznanie tego prawa do ww. terenu nieruchomości. Pismem z 31 października 1949 r. [...] ponownie wniósł o przywrócenie terminu do złożenia wniosku oraz o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości. Wnioski te zostały złożone po terminie. Decyzją Prezydenta z 22 listopada 1949 r., nr L.dz.WPB/9454/49/p przywrócono byłemu właścicielowi termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej nieruchomości hip. nr [...]. Powołaną na wstępie decyzją z 9 sierpnia 2023 r. Prezydent m.st. Warszawy –na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu oraz art. 105 § 1 k.p.a. – po rozpatrzeniu wniosku [...] z 18 lipca 1949 r. orzekł o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Organ I instancji wskazał, że termin, o którym mowa w art. 7 dekretu ma charakter terminu zawitego (prekluzyjnego), a z upływem takiego terminu przepisy prawa materialnego wiążą ujemne skutki dla strony. Dalej przytoczył uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 1996 r., sygn. akt OPK 19/96, z której treści wynika, że do terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu nie mają zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące przywrócenia terminu (art. 58-60). W związku z czym uznał, że ww. wnioski zostały złożone po terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu. Następnie, organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie ze świadectwem Sądu Okręgowego w Warszawie Wydział Hipoteczny z 16 stycznia 1946 r., nr [...] tytuł własności nieruchomości ozn. nr hip. [...] uregulowany był jawnym wpisem na: [...], w całości, z tytułu darowizny na wniosek z 25 maja 1934 r., N. [...] tej księgi. W aktach sprawy znajduje się decyzja Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy Wydziału Gospodarczo-Politycznego z listopada 1948 r., L.dz.015.8894/48 na podstawie której postanowiono nakazać likwidację Stowarzyszenia p.n. "[...]" i polecić likwidatorowi przekazanie majątku Stowarzyszenia na rzecz [...]. Umowa przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości (sporządzona w formie aktu notarialnego Rep. A. nr [...] z 31 maja 1949 r. oraz Rep. A. nr [...] z 30 września 1949 r.) sporządzona została przez [...] – notariusza w Warszawie. Dalej organ odwoławczy podniósł, że jak wynika z ustawy z dnia 17 lutego 1961 r. o spółdzielniach i ich związkach (Dz. U. 1961, Nr 12, poz. 61) swoją działalność rozpoczęła [...] - z chwilą zatwierdzenia statutu przez Radę Ministrów. Z art. 189 § 3 tej ustawy wynika, że z tą chwilą [...] ulegnie rozwiązaniu bez przeprowadzenia likwidacji, a wszelkie jego prawa i obowiązki majątkowe przejdą z mocy prawa na [...]. Statut [...] zatwierdzony został uchwałą Rady Ministrów z 5 października 1961 r., nr [...]. Na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zmianie ustawy Prawo Spółdzielcze oraz zmianie innych ustaw (Dz. U. z 1994, Nr 90, poz. 419), prawa i obowiązki [...] przejeła [...] (art. 12 pkt 5 ustawy). Organ I instancji wskazał, że zgodnie z wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt: I OSK 2034/20, I OSK 2875/20, I OSK 707/20 i I OSK 1717/20) nabywcom praw i roszczeń wynikających z art. 7 ust. 1-4 dekretu, nie przysługuje przymiot strony w postępowaniach prowadzonych na podstawie dekretu. Mając na uwadze wskazane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz stan faktyczny przedmiotowej sprawy organ I instancji stwierdził, że z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip. nr [...], wystąpiła osoba nie posiadająca legitymacji do bycia stroną postępowania, ponieważ nie jest następcą prawnym dawnego właściciela nieruchomości hipotecznej i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli [...] z siedzibą w Warszawie oraz [...]. Ww. decyzją z 23 listopada 2023 r. Kolegium - na postawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nieruchomość oznaczona jako działka ew. [...] z obrębu [...] stanowi własność m.st. Warszawy, we władaniu [...], działka nr [...] - własność m.st. Warszawy we władaniu Zarządu Dróg Miejskich (droga), działka nr [...] -własność m. st. Warszawy we współużytkowaniu wieczystym następujących podmiotów: [...] z [...] z siedzibą w Warszawie, [...] ( [...] z siedzibą w Krakowie, [...] Beskidów i Podhala z siedzibą w Nowym Sączu, [...] z siedzibą w Gdańsku, [...] z siedzibą w Kaliszu, [...] z siedzibą w Poznaniu, [...] z siedzibą w Lesznie, [...] z siedzibą we Wrocławiu. Dalej Kolegium przytoczyło ustalenia faktyczne organu I instancji i stwierdziło, że zgodnie z wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt: I OSK 2034/20, sygn. akt I OSK 2875/20, sygn. akt IOSK 707/20 oraz sygn. akt I OSK 1717/20 (które przywołał organ I instancji) nabywcom praw i roszczeń wynikających z art. 7 ust. 1-4 dekretu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniach prowadzonych na podstawie dekretu. Organ I instancji uznał, że "z wnioskiem o zwrot nieruchomości hipotecznej położonej w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip. nr [...], wystąpiła osoba nie posiadająca legitymacji do bycia stroną postępowania, ponieważ nie jest następcą prawnym dawnego właściciela nieruchomości hipotecznej". W ocenie Kolegium z akt sprawy nie wynika jednak, że stan faktyczny sprawy odpowiada stanom faktycznym, na kanwie których wydane zostały powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kolegium podniosło, że postępowanie przed organem I instancji zostało zainicjowane wnioskami złożonymi w 1949 r. przez [...] w Warszawie o przyznanie prawa własności czasowej i dotychczas nie zostały rozpoznane. W dacie składania wniosków [...] w Warszawie posiadał tytuł prawny do nieruchomości, który nabył na podstawie aktu notarialnego od likwidatora stowarzyszenia [...] Rzeczpospolitej Polskiej (tj. od poprzedniego właściciela). [...] w Warszawie nie nabył praw i roszczeń do nieruchomości położonej przy ul. [...], ale nabył prawo własności tej nieruchomości w związku z likwidacją na podstawie dekretu z dnia 26 sierpnia 1946 r. o zniesieniu izb rolniczych, izb rolniczych, a następnie na skutek decyzji Prezydenta m.st. Warszawy o przekazaniu majątku likwidowanego podmiotu, które to przekazanie nastąpiło w drodze przeniesienia prawa własności nieruchomości, tj. umowy zawartej w formie aktu notarialnego przez likwidatora stowarzyszenia [...] Rzeczpospolitej Polskiej (tj. od poprzedniego właściciela). Nie można zatem, w ocenie Kolegium, zrównać sytuacji podmiotu, który nabywa roszczenia z sytuacją podmiotu, który nabywa tytuł prawny do nieruchomości od poprzedniego właściciela. Dalej Kolegium stwierdziło, że rolą organu administracji publicznej rozpoznającego wnioski złożone w 1949 r. przez [...] w Warszawie jest ustalenie jego następcy prawnego. Zgodnie bowiem z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Następnie Kolegium podniosło (mając na uwadze ustalenia faktyczne organu I instancji), że wnioski o ustanowienie własności czasowej zostały złożone po terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu a to stanowi okoliczność wystarczającą do wydania decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej (aktualnie prawa użytkowania wieczystego), a nie do umorzenia postępowania – jak uczynił to organ I instancji. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji ustali następców prawnych [...], a następnie przeprowadzi postępowanie administracyjne, biorąc pod uwagę, że wnioski o przyznanie prawa własności czasowej zostały złożone po terminie wskazanym w dekrecie. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej w Warszawie del. do Prokuratury Regionalnej w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.: – polegające na wydaniu decyzji kasacyjnej w sprawie, w której nie ziściły się przesłanki z ww. przepisu i nie wykazano skutecznie ich istnienia, podczas gdy to na organie odwoławczym ciążył obowiązek wykazania, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, bowiem jest to jedna z przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie od załatwienia sprawy co do jej istoty; – polegające na tym, iż zawiera rozstrzygnięcie, którego przepis ten nie przewiduje, podczas gdy rodzaje rozstrzygnięć z art. 138 k.p.a. są dla organu rozpoznającego odwołanie od decyzji pierwszej instancji bezwzględnie wiążące, a zatem decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepis rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wniesiono o uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw jest zasadny. Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej: "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Odnosząc się do zgodności z prawem wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej z 23 listopada 2023 r. w granicach wyznaczonych przepisem art. 64e p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany przypomnieć, że powołany jako podstawa prawna decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej, stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle powyższej regulacji prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 1961/17; wyrok NSA z 8 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 1684/16; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1386/15). Ta ocena w żaden sposób nie jest kwestionowana w piśmiennictwie, w którym zauważa się, że zastosowanie omawianego rodzaju decyzji organu odwoławczego, stanowiącego wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie powinno podlegać wykładni rozszerzającej (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2019, s. 786-787; A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 970-971). Kontrola sądowa poddająca weryfikacji działanie organu odwoławczego powinna mieć na uwadze w tych warunkach obowiązek przeciwdziałania nieuzasadnionemu odstąpieniu na etapie odwoławczym przez organ od ostatecznego załatwienia sprawy, gdy zachodzą warunki do wydania jednej z decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a. Przenosząc powyższe wnioski na grunt rozpatrywanej sprawy, zdaniem Sądu, Kolegium nieprawidłowo uznało, że zaistniały w sprawie przyczyny do wydania - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - decyzji kasacyjnej z racji dostrzeżonych przez organ odwoławczy wad cechujących postępowanie zakończone decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z 9 sierpnia 2023 r. Ma zatem rację skarżący, wskazując w złożonym sprzeciwie, że ustalenia faktyczne poczynione już w sprawie przez organ I instancji nie czyniły sprawy niewyjaśnionej w stopniu nakazującym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi I instancji. Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z powyższych przepisów wynika, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie cytowanego wyżej art. 136 k.p.a. Ponadto, co istotne w przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy uznał za organem I instancji, że wnioski dekretowe zostały złożone po terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu - co jest (w jego ocenie) - okolicznością wystarczającą do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia a nie do umorzenia postepowania. Skoro więc takie było stanowisko Kolegium, to organ powinien był podjąć wymagane według niego rozstrzygnięcie (kierując do prawidłowo ustalonych stron postępowania) a nie uchylać decyzji organu I instancji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, że postępowanie organu i instancji dotknięte jest takimi brakami, których nie można ewentualnie uzupełnić w postępowaniu odwoławczym, co wynika z istoty art. 138 § 2 k.p.a. Z tych też przyczyn, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., dostrzegając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., Sąd uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu odwoławczego uznając zarzuty sprzeciwu za uzasadnione.