I SA/Wa 2486/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Anna Wesołowska WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Agencji [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Agencja [...] złożyła skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...], utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2013r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy R. z dnia [...] marca 1975r., nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Naczelnik Miasta i Gminy R. ww. decyzją z dnia [...] marca 1975r. wydaną na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) orzekł o przejęciu od M.C. na własność Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, położonego we wsi J. (powiat [...]), dla którego prowadzona była księga wieczysta nr [...]. Z wnioskami o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpili B. i J. Z. (legitymację wnioskodawców do występowania w przedmiotowym postępowaniu w charakterze stron ustalono na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2002r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po M.Z. - sygn. akt: [...]). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy R. z dnia [...] marca 1975 r. Wspomnianą decyzją Naczelnik Miasta i Gminy R. orzekł o przejęciu od M. C. na własność Państwa, gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, położonego we wsi J. (powiat [...], dla którego prowadzona była księga wieczysta nr [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Agencja Nieruchomości Rolnych. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając wniosek wskazał, że zgodnie z art.156 § 1 k.p.a. należało stwierdzić nieważność ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy R., w przypadku dostrzeżenia w tej decyzji jednej z wad wskazanych w tym przepisie. Spośród wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., w przedmiotowej sprawie, najwnikliwszej analizie należało poddać wadę wskazaną w art.156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Należy mianowicie zbadać, czy ww. decyzja Naczelnika Miasta i Gminy R. wydana została z rażącym naruszeniem ówczesnych przepisów. Jednocześnie, spośród przepisów, które Naczelnik Miasta i Gminy R. potencjalnie mógł naruszyć, w niniejszej sprawie, najistotniejsze jest zbadanie, czy organ ten naruszył art 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentą i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), (zwana dalej "ustawą"). To właśnie ten przepis zawiera bowiem przesłanki stanowiące podstawę przejęcia. Z treści ww. przepisu wynika, że przejęcie "na własność Państwa" nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego, było możliwe jeżeli łącznie zostały spełnione następujące przesłanki: został złożony wniosek o przejęcie nieruchomości; wniosek ten złożył właściciel gospodarstwa rolnego (określany w ustawie jako "rolnik"); wniosek taki obejmował wszystkie nieruchomości wchodzące w skład danego gospodarstwa; nieruchomości te, obejmowały co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych; rolnik, jeżeli był kobietą osiągnął wiek 60 lat albo zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Organ wskazał, że przesłanka nr 1 była spełniona, gdyż w aktach znajduje się wniosek z dnia 24 lipca 1974 r. o przejęcie gruntów powierzchni [...] ha. Natomiast, jeżeli chodzi o przesłankę nr 2, akta postępowania zwyczajnego wskazują że osoba uznana przez Naczelnika Miasta i Gminy R. za właścicielkę gruntów opisanych w KW [...], obejmujących działki nr [..], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, w rzeczywistości właścicielką nie była. Brak tytułu M. C. do przejętych gruntów wynikał z następujących okoliczności. Przedmiotowe grunty, pierwotnie stanowiły własność J. B. na podstawie dokumentu nadania ziemi z dnia [...] listopada 1954 r., nr [...]. Grunty te miały wówczas powierzchnię [...] ha i obejmowały działki nr [...], [..] i [...] (por. odpis zupełny KW [...], tj. dawnej KW [...] z dnia [...] listopada 2008 r., nieformalna "umowa kupna" z dnia [...] sierpnia 1962 r. oraz rejestr pomiarowo - klasyfikacyjny). J. B., ww. działki nr [...], [...] i [...] o pow. [...] ha, przekazał następnie na rzecz M. Z., powołaną wyżej nieformalną "umową kupna". Na marginesie zauważyć należy, że umowa ta, w rzeczywistości nie przeniosła własności, z uwagi na niezachowanie formy aktu notarialnego wymaganej przez art. 46 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319 zpóźn. zm.). M. Z., ww. działki nr [...], [...] i [...] o pow. [...] ha najprawdopodobniej przekazał nieformalnie swojemu ojcu – S. Z.. S. Z., również w sposób nieformalny, przekazał je następnie córce – M. C., (por. oświadczenie S. Z. z 1964 r.). Na skutek powyższego, w postępowaniu scaleniowym zatwierdzonym decyzją Naczelnika Powiatu w W. z dnia [...] listopada 1974 r., nr [...], M. C. traktowana była jako właścicielka ww. działek nr [...], [...] i [...] o pow. [...] ha. W wyniku tego scalenia, M. C. w zamian za omawiane grunty o pow. [...] ha, otrzymała: działki nr [...] i [...] o pow. [...] ha, stanowiące uprzednio własność Skarbu Państwa (por. wykaz ustalenia stanu posiadania, lp. [...]) oraz działkę nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącą uprzednio własność O. T. (por. wykaz ustalenia stanu posiadania, lp. [...]). W sumie, otrzymane na skutek scalenia grunty, obejmowały powierzchnię [...] ha (por. wypis z rejestru gruntów z dnia 17 września 1974 r.). Tak powstałe, "poscaleniowe" działki o łącznej pow. [...] ha, zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa od M. C.- jako od ich właścicielki. W świetle jednak prawa, J. B. nie zbył nieruchomości na rzecz M. Z. (brak formy aktu notarialnego), M. Z. nie zbył tej nieruchomości na rzecz S. Z.(brak formy aktu notarialnego), S. Z. nie zbył nieruchomości na rzecz M. C. (brak formy aktu notarialnego), a wreszcie M. C. nie mogła skutecznie przekazać na rzecz Skarbu Państwa gruntów niebędących jej własnością (nie była rolnikiem w rozumieniu art. 1 ustawy). Zgodnie z prawem, w dniu 4 listopada 1971 r., tj. w dniu wejścia życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250), własność działek nr [...], [...] i [...] o pow. [...] ha, a tym samym "poscaleniowych" działek nr [...], [..] i [...], o łącznej pow. [...] ha nabył M. Z. (por. postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r., sygn. akt [...]. Organ wskazał, że przesłanka nr 2, tj. złożenie wniosku przez właściciela gospodarstwa rolnego nie była zatem spełniona. Jednocześnie, w ocenie organu, ustalenie braku spełnienia co najmniej jednej z przesłanek, było wystarczające do uznania, iż Naczelnik Miasta i Gminy R. rażąco naruszył art. 9 ust 1 w związku z art 1 ustawy. Organ wskazał, że z akt postępowania wynikało, iż grunty wchodzące w skład przedmiotowego gospodarstwa: 1. znajdują się aktualnie w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, którym dysponuje Agencja Nieruchomości Rolnych (aktualne działki nr [...] i [...]). 2. stanowią własność osób fizycznych (aktualne działki nr [...], [...] i [...]). Nabyte przez wskazane podmioty praw do ww. działek, powstały jednak w oderwaniu od zakresu i skutków omawianej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy R., która to decyzja nie zawierała jakichkolwiek rozstrzygnięć w zakresie konieczności ustanowienia tych praw na rzecz ww. osób fizycznych oraz Agencji Nieruchomości Rolnych. Tak więc późniejsze zdarzenia prawne dotyczące tych działek nie mogą być oceniane jako bezpośrednie skutki prawne decyzji Naczelnika Miasta i Gminy R. Organ uznał zatem, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy R. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Agencja [...] złożył skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...], utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2013r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy R. z dnia [...]marca 1975r., nr [..] Skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] oraz utrzymanej nią decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w trybie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) z uwagi na zaistnienie przesłanek wskazanych w art.156 k.p.a. oraz o wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy R. z dnia [...] marca 1975 r., nr [...], ewentualnie o uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2014r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania w trybie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w Warszawie z dnia [...] czerwca 2014 r. skarżący zarzucał rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art.2 oraz art. 9 ust. i ustawy z dnia 29.05.1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Skarbu Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21 poz. 118) przez przyjęcie, że wydanie orzeczenia przez Naczelnika Miasta i Gminy R. z dnia [...] marca 1975 r. nr [...] w zaistniałych okolicznościach stanowiło rażące naruszenie przepisów prawa, co pozwalało stwierdzić jej nieważność. Zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w Warszawie, zdaniem skarżącego, rażąco naruszała także przepisy postępowania i to w sposób mający wpływ na postępowanie, poprzez naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, poprzez wydanie decyzji pomimo niespełnienia przez organ obowiązku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Oceniając skargę zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami należało przyjąć, że podlega ona oddaleniu w całości. Decyzja Naczelnika Miasta i Gminy R. z dnia [..] marca 1975r. niewątpliwie wydana została z rażącym naruszeniem ówczesnych przepisów. Przy czym, naruszenie dotyczyło art 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentą i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), (zwana dalej "ustawą"). Przepis ten zawierał kluczowe przesłanki pozwalające na przejęcie przez Państwo gospodarstwa rolnego. Z treści ww. przepisu wynikało, że przejęcie "na własność Państwa" nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego, było możliwe jeżeli wniosek taki złożył właściciel gospodarstwa rolnego (art. 1 ustawy). Organ ustalił, że osoba uznana przez Naczelnika Miasta i Gminy R. za właścicielkę gruntów opisanych w KW [...], obejmujących działki nr [...], [..] i [...], o łącznej powierzchni [...] ha, w rzeczywistości właścicielką nie była bowiem przedmiotowe grunty, pierwotnie stanowiły własność J. B. na podstawie dokumentu nadania ziemi z dnia [...] listopada 1954 r., nr [...]. Grunty te miały wówczas powierzchnię [...] ha i obejmowały działki nr [...], [..] i [...]. J. B., ww. działki nr [...], [..] i [...] o pow. [...] ha, przekazał następnie na rzecz M. Z. nieformalną "umową kupna". Umowa ta, w rzeczywistości nie przeniosła jednak własności, z uwagi na niezachowanie formy aktu notarialnego wymaganej przez art. 46 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319 zpóźn. zm.). M. Z., ww. działki nr [...], [..] i [...] o pow. [...] ha najprawdopodobniej przekazał nieformalnie swojemu ojcu – S. Z.. S. Z., również w sposób nieformalny, przekazał je następnie córce – M. C.. Na skutek powyższego, w postępowaniu scaleniowym zatwierdzonym decyzją Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] listopada 1974 r., nr [...], M. C. traktowana była jako właścicielka ww. działek nr [...], [..] i [...] o pow. [...] ha. W wyniku tego scalenia, M. C. w zamian za omawiane grunty o pow. [...] ha, otrzymała: działki nr [...] i [...] o pow. [...] ha, stanowiące uprzednio własność Skarbu Państwa (por. wykaz ustalenia stanu posiadania, lp. [...] oraz działkę nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącą uprzednio własność O. T. (por. wykaz ustalenia stanu posiadania, lp. [...]). W sumie, otrzymane na skutek scalenia grunty, obejmowały powierzchnię [...] ha (por. wypis z rejestru gruntów z dnia 17 września 1974 r.). Tak powstałe, "poscaleniowe" działki o łącznej pow. [...] ha, zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa od M. C.. Organ wówczas rażąco naruszył prawo przyjmując, że ww. była właścicielką tych gruntów. M. C. nie mogła jednak skutecznie przekazać na rzecz Skarbu Państwa gruntów niebędących jej własnością. Okoliczności tej nie zmienia fakt udziału M. C. w postępowaniu scaleniowy. Należy wskazać, że Sąd Najwyższy w uzasadnieniu do uchwały z dnia 18 kwietnia 2013r. sygn. akt III CZP 16/13 wskazał, że: "Jeżeli uczestnikiem postępowania scaleniowego był samoistny posiadacz gruntów stanowiących własność innej osoby, nieruchomość przyznana mu jako ekwiwalent za te grunty będzie stanowiła własność tej innej osoby". Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela powyższą wykładnię. Zgodnie z prawem, zatem w dniu 4 listopada 1971 r., tj. w dniu wejścia życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250), własność działek nr [...], [..] i [...] o pow. [...] ha, a tym samym "poscaleniowych" działek nr [...], [..] i [...], o łącznej pow. [...]ha nabył M. Z. (por. postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r., sygn. akt I Ns [...]). Wbrew zarzutom skargi, organ prawidłowo wskazał, że wymóg złożenia wniosku przez właściciela gospodarstwa rolnego nie był spełniony. Nie została spełniona zatem podstawowa przesłanka określona w art. 9 ust. 1 ustawy, co za tym idzie Naczelnik Miasta i Gminy R. rażąco naruszył prawo wydając decyzję z dnia [...] marca 1975r., Odnosząc do zarzutów naruszenia art. 7 k.p.a., art.77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji pomimo niespełnienia przez organ obowiązku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, należało wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1754/13 podkreślił, iż: Kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienia żądaniu strony postępowania, chociaż musi wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony i nawet jeśli nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem, musi, w razie kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej, dawać przekonanie kontrolującemu o słuszności zaskarżonego aktu. W świetle okoliczności niniejszej sprawy nie sposób zatem przyjąć, że organ rozpoznając sprawę nie dopełnił obowiązków przewidzianych w art. 7, art. 77 i art. 80 § k.p.a., nie wykazując niezbędnej dbałości o dokładne wyjaśnienie sprawy jeżeli wszystkie istotne w sprawie fakty i zdarzenia zostały ustalone oraz w dostateczny sposób rozważone, a motywy podjętego rozstrzygnięcia należycie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należy podnieść, że materiał zgromadzony w sprawie daje jednoznaczną odpowiedź, co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewnia możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Kwestia tego, że skarżący nie podziela oceny prawnej dokonanej przez organ sama w sobie nie stanowi naruszenia dyspozycji art.7 k.p.a., art. 77 k.p.a. czy art.80 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.