I SA/Wa 2487/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W.G. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] września 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] lipca 2019 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W. G. wystąpiła o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazanym na wstępie orzeczeniem Prezydent [...] zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. nr [...], do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do tego gruntu. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że nieruchomość ta znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279). Zgodnie z zaświadczeniem Oddziału Ksiąg Wieczystych Sądu Grodzkiego w [...] z [...] sierpnia 1950 r. oraz zaświadczeniem Państwowego Biura Notarialnego z [...] grudnia 1973 r. stanowiła współwłasność: [...] Sp. z o.o. ([...]części), H. S. ([...]części), W. B. ([...]części), L. G. ([...]części) i J. S. ([...]części). Przy czym w aktach sprawy znajduje się wniosek z [...] lipca 1965 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości pod nazwą "[...]", położonej w [...] pomiędzy ulicami D., J. , C. i P., w skład których wchodziła nieruchomość ozn. nr hip. [...]. W ocenie organu I instancji, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, postępowanie należało zawiesić do czasu zakończenia postępowania administracyjnego o zwrot tej nieruchomości, bowiem w odniesieniu do tej nieruchomości [...] wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nie został dotychczas rozpatrzony. W. G. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] września 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] lipca 2019 r. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ II instancji stwierdził, że zgodnie z dyspozycją art. 97 § 1 pkt 4 kpa. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z powszechnie panującym poglądem w judykaturze oraz doktrynie obowiązek organu administracji publicznej zawieszenia postępowania występuje w razie, gdy w sprawie zawisłej przed tym organem powstaje zagadnienie wstępne, do rozpoznania którego właściwy jest inny organ administracji publicznej lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia, gdyby ono w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (tzw. w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. W ocenie Wojewody, zawieszając postępowanie o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...], Prezydent [...] nie naruszył art. 215 ugn., art. 97 § 1 pkt 4 kpa., ani art. 7 i 77 kpa. W jego ocenie przedwczesne jest badanie merytorycznych przesłanek do ustalenia odszkodowania, zawartych w art. 215 ust. 2 ugn., do czasu rozpoznania wniosku w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tej nieruchomości. Należy zgodzić się z poglądem, że uprzednie rozpoznanie wszczętego, na zasadzie art. 7 dekretu warszawskiego, bądź art. 214 kpa. postępowania w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego, warunkuje możliwość rozpoznania wniosku odszkodowawczego, na podstawie art. 215 ugn., w stosunku do tej samej nieruchomości. Przesłanką uprawnień przewidzianych w przepisach art. 214 i 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest to, że były właściciel lub jego następcy prawni nie uzyskali i nie mogą już uzyskać prawa użytkowania wieczystego gruntu, na podstawie art. 7 powołanego dekretu z 26 października 1945 r. Jest to, zatem zupełnie inne uprawnienie, które miało złagodzić skutki działania dekretu. Ten charakter uprawnień byłych właścicieli gruntów [...] przesądza o tym, że sprawa o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu, w trybie dekretu, jest odrębną sprawą administracyjną, od sprawy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Winny być one zatem rozpatrywane w odrębnych postępowaniach. W takim wypadku sprawa o przyznanie prawa użytkowania wieczystego gruntu [...], na podstawie dekretu, "wyprzedza" sprawę o dodanie gruntu w użytkowanie wieczyste, na podstawie powołanych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (vide; uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 11/98; ONSA z 1999 r. nr 1, poz. 14). W pierwszej kolejności Prezydent [...] obowiązany był do rozpoznania wniosku z [...] lipca 1965 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości pod nazwą "[...]", w skład których wchodziła nieruchomość ozn. nr hip. [...], dopiero zaś w przypadku negatywnego i prawomocnego orzeczenia w tej sprawie, organ I instancji obowiązany jest zakończyć postępowanie, w trybie art. 215 ugn. W sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, w rozumieniu art. art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Ze skargą na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wystąpiła W. G., zaskarżając je w całości. Kwestionowanemu postanowieniu Wojewody zarzuciła: 1. naruszenie 97 § 1 pkt 4 kpa. w zw. z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115 poz. 741) w zw. z art. 7 ust. 1 i 5 w zw. z art. 9 dekretu z dnia 26 października 1945 r., o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279), poprzez uznanie, iż ustalenie odszkodowania za faktyczne pozbawienie możliwości władania nieruchomością po [...] kwietnia 1958 r., jest uzależnione od rozpoznania kwestii formalnej, dotyczącej niewywołującego skutków prawnych, ze względu na złożenie po upływie terminu o charakterze materialnym, wniosku H. S. z [...] lipca 1965 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w [...] przy dawnej ul. [...] ozn. hip. nr [...], podczas gdy rozpoznanie kwestii formalnej, dotyczącej złożonego po 15 lat po upływie terminu prekluzyjnego wniosku dekretowego, nie stanowi zagadnienia wstępnego, którego wynik ma znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o odszkodowanie; 2. naruszenie 97 § 1 pkt 4 kpa. w zw. z art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 7 kpa. w zw. z art. 77 kpa., przez bezzasadne uznanie, iż toczy się postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości w [...] przy dawnej ul. [...], ozn. hip. nr [...] w stosunku do całej nieruchomości, podczas gdy postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości w [...] przy dawnej ul. [...], ozn. hip. nr [...], toczy się wyłączenie w stosunku do części nieruchomości, w części wynoszącej 8/320 przysługującej H. S., postępowanie to nie dotyczy części nieruchomości przy dawnej ul. [...] ozn. hip. nr [...] w udziale wynoszącym [...]przysługującym W. G. spadkobierczyni L. G.; w konsekwencji brak było podstaw do zawieszenia postępowania o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy dawnej ul. [...] ozn. hip. nr [...], w części udziału wynoszącego [...], przysługującego W. G., jako spadkobierczyni L. G. W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca wniosła, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 135 ppsa., o uchylenie w całości postanowienia Wojewody [...] z [...] września 2019 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta [...]. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, a zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu tego przepisu, mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Innymi słowy zagadnieniem wstępnym może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Z omawianego przepisu wynika ponadto, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami, albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło ostateczne rozstrzygnięcie w tej kwestii. Ponadto zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Zatem chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przy czym od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Innymi słowy, chodzi o sytuację, kiedy zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze w ogóle rozstrzygnięte orzeczeniem ostatecznym, a nie o to, jak zostało rozstrzygnięte. W niniejszej sprawie zagadnieniem wstępnym w sprawie o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...], wywłaszczoną na mocy dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, jest fakt złożenia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do tego gruntu. Rozpoznanie wniosku o odszkodowanie, w oparciu o art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 poz. 2147 ze zm.) – zwanej dalej "u.g.n", jest uwarunkowane wydaniem rozstrzygnięcia z wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Wynika to z faktu, że jedną z ustawowych przesłanek do przyznania odszkodowania za grunt objęty działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy jest uprzednie negatywne rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do tej nieruchomości. Jak wynika bowiem z treści powołanego poprzednio artykułu, przepisy ustawy, dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwo rolne na gruntach, które na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych właścicieli, prowadzący gospodarstwo, zostali pozbawieni faktycznego władania wspomnianym gospodarstwem po dniu 5 kwietnia 1958 r. To oznacza zatem, że gospodarstwo rolne musiało przejść na własność Państwa. Zatem wniosek o odszkodowanie wniesiony w trybie art. 215 u.g.n. nie może zostać rozstrzygnięty dopóty, dopóki nie zostanie ostatecznie zakończona sprawa o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Jeżeli chodzi o sprawy z zakresu tzw. gruntów warszawskich pierwszeństwo ma bowiem sprawa o ustanowienie użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu. Jeżeli nie ma możliwości odzyskania nieruchomości w naturze, to wtedy strona może zainicjować sprawę o przyznanie odszkodowania w trybie art. 215 u.g.n. Powyższe stanowisko potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 7 listopada 2017 r., sygn. akt 1230/17 publik. CBOSA, w którym stwierdził, że kwestia ustalenia wzajemnych relacji między sprawami z zakresu realizacji roszczeń dekretowych wynika z wykładni przepisów normujących to zagadnienie oraz wykładni pojęcia "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w ówczesnym przepisie art. 90 § 1 pkt 4 kpa. Zasada pierwszeństwa realizacji roszczeń dekretowych w formie rzeczowej wykształciła się w orzecznictwie sądowym dopiero w latach 90-tych XX w. Ponadto jak wynika z powyższego orzeczenia ustanowienie na rzecz byłego właściciela nieruchomości dekretowej prawa użytkowania wieczystego ma również walor odszkodowawczy i zgodnie z art. 7 w zw. z art. 215 u.g.n. ten sposób rekompensaty za odjęcie prawa własności uzyskuje pierwszeństwo przed odszkodowaniem. Niezasadny jest zatem zarzut skarżącej, że uprzednie rozpoznanie wniosku dekretowego, złożonego w latach sześćdziesiątych dwudziestego wieku, nie jest istotne w kontrolowanej przez Sąd sprawie, gdyż wniosek ten został złożony po terminie. Okoliczność ta musi bowiem uprzednio zostać jednak stwierdzona prawomocnym orzeczeniem właściwego organu, gdyż wówczas zagadnienie prejudycjalne zostanie rozstrzygnięte przez inny organ. Wojewoda nie posiada kompetencji do ustalenia okoliczności, czy wniosek dekretowy został złożony z zachowaniem terminu. Z wyżej omówionych przyczyn, w przedmiotowej sprawie, organy właściwie oceniły wystąpienie zagadnienia wstępnego, wiążąc je z postępowaniem o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, dotyczącego tego gruntu. Dlatego nietrafne są zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przez organy obydwu instancji przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. w zw. z art. 215 ust. 2 ugn. w zw. z art. 7 ust. 1 i 5 w zw. z art. 9 dekretu warszawskiego oraz art. 7 kpa. w zw. z art. 77 kpa. Organy prawidłowo i rzetelnie przeprowadziły postępowanie, co znalazło wyraz w uzasadnieniu ich postanowień, co uczyniły zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 dalej ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym nastąpiło na zasadzie art. 119 pkt 3 ppsa w zw. z art. 120 ppsa.