I SA/Wa 249/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2010 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji, Gospodarki Gruntami, Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] grudnia 1989 r., nr [...] w części dotyczącej przekazania w zarząd na rzecz [...] Dyrekcji Okręgowej [...] w G., działki nr [...] o pow. [...] ha, powstałej po podziale działki nr [...] (poprzednio działki nr [...]) obręb [...], gmina K., utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Decyzją z dnia [...] grudnia 1989 r. Kierownik Wydziału Geodezji, Gospodarki Gruntami, Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Miejskiego w K. orzekł o przekazaniu w zarząd na czas nieokreślony na rzecz [...] Dyrekcji Okręgowej [...] w G., działki nr [...] o pow. [...] ha, powstałej po podziale działki nr [...] (poprzednio działka nr [...]) obręb [...], gmina K.. Pismem z dnia 16 czerwca 2009 r. Starosta K. wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Kierownika Wydziału Geodezji, Gospodarki, Gospodarki Gruntami, Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Miejskiego w K.. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2009 r. stwierdził nieważność powyższej decyzji. P. S.A. złożyły odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., podnosząc, iż powyższa decyzja organu wojewódzkiego została wydana bez podstawy prawnej. Rozpatrując przedmiotowe odwołanie Minister Infrastruktury wskazał, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 kpa. Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Przepisy dotyczące instytucji stwierdzenia nieważności decyzji mają charakter szczególnej i zupełnej regulacji prawnej, która w ściśle określonych przypadkach pozwala na wzruszenie decyzji ostatecznej. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zadaniem organu odwoławczego prawidłowość decyzji należy oceniać według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania. Art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74), który obowiązywał w momencie wydania decyzji Kierownika Wydziału Geodezji, Gospodarki Gruntami, Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] grudnia 1989 r., przewidywał możliwość przekazywania w zarząd gruntów państwowych posiadaczom tychże gruntów, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpili w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego. Przepis art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 14 poz. 60) stanowił zaś, że dyrekcje okręgowe dróg publicznych sprawują zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne. Z akt sprawy wynika, że w chwili wydania decyzji Kierownika Wydziału Geodezji, Gospodarki Gruntami, Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] grudnia 1989 r., a także w dniu 1 sierpnia 1988 r., z którą to datą w/w ustawa wiązała możliwość oddania w zarząd gruntów, na działce [...] przebiegała droga nr [...][...] (zaliczona do kategorii dróg publicznych - wojewódzkich na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 5 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich (Dz. U. z 1986 r. Nr 24, poz. 117)). Droga ta, jako droga publiczna, w przeciwieństwie do drogi wewnętrznej, przeznaczona była do użytku ogólnodostępnego i każdy mógł z niej korzystać. Dodatkowo z mocy ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r., zarząd był sprawowany przez dyrekcję okręgową dróg publicznych. Sporna działka nie mogła więc być w posiadaniu [...] Dyrekcji Okręgowej [...] w G.. Wobec powyższego, Minister Infrastruktury stwierdził, że przekazanie w zarząd na rzecz [...] Dyrekcji Okręgowej [...] w G., gruntu zajętego przez drogę wojewódzką, nie będącego w posiadaniu P., stanowiło rażące naruszenie przepisu art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ponadto, odnosząc się do treści odwołania wskazano, że przeprowadzone postępowanie odwoławcze wykazało, iż rozstrzygnięcie dokonane przez organ pierwszej instancji mimo braku wskazania naruszenia konkretnego artykułu ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest prawidłowe. Utrzymanie bowiem w mocy decyzji organu pierwszej instancji oznacza utrzymanie w mocy jej zasadniczego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie, natomiast organ drugiej instancji może, badając sprawę w postępowaniu odwoławczym co do jej istoty, prawidłowo uzasadnić wydane rozstrzygnięcie. W sytuacji, gdy organ rozpoznający odwołanie uzna, że decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa z uwagi na nieodpowiadające wymogom art. 107 kpa uzasadnienie, to obowiązkiem organu jest taki błąd naprawić, co organ odwoławczy uczynił. Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. S.A. z/s w W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 kpa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 87 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że decyzja przekazująca w zarząd P. grunty znajdujące się pod drogą publiczną rażąco narusza prawo. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jeżeli chodzi o istotę instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, to w tej mierze można odwołać się do motywów uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 (OSNCAP i US 1992 r., Nr 12, poz. 211). W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy podkreślił, że decyzja administracyjna obarczona ciężkimi wadami wymienionymi w treści art. 156 § 1 Kpa wywołuje skutki prawne, lecz nie takie, która powinna powodować decyzja prawidłowa, ale dotknięta ułomnościami o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Te ułomne skutki prawne decyzji wadliwej nie są uznawane przez prawo i w celu ich cofnięcia eliminuje się taką decyzję z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Zasadniczy sens tej instytucji prawnej polega więc na tym, że w każdym przypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 Kpa, powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zawieszone skutki prawne, które decyzja taka wywołała. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest bowiem wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 Kpa i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 Kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, iż decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 Kpa, a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru, w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (vide wyrok NSA z 27 października 1995 r. III SA 829/95 niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 1996 r. III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy oraz dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji, Gospodarki Gruntami, Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] grudnia 1989 r. w części dotyczącej przekazania w zarząd na rzecz [...] Dyrekcji Okręgowej [...] w G. działki nr [...] o powierzchni [...] m2, powstałej po podziale działki nr [...] (poprzednio działki nr [...]) z obrębu [...] Gmina K.. Sąd uznał, że organy obu instancji orzekające w przedmiotowej sprawie dokonały właściwej oceny dotyczącej nieprawidłowego zastosowania art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 14, poz. 74) obowiązującego w dacie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 1989 r. przez Kierownika Wydziału Geodezji, Gospodarki Gruntami, Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Miejskiego w K., w stosunku do części przekazanego w zarząd gruntu będącego drogą publiczną. Z treści powyższego przepisu wynika bowiem, że przekazanie w zarząd gruntów państwowych, państwowym jednostkom organizacyjnym może ustąpić, jeśli w dniu wejścia w życie ustawy były one w ich użytkowaniu i posiadaniu. Tymczasem z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że część nieruchomości przekazanej w Zarząd [...] Dyrekcji Okręgowej [...] w G. stanowiła drogę publiczną nr [...], która na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 5 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich (Dz. U. z 1986 r. Nr 24, poz. 117) została zaliczona do kategorii dróg publicznych wojewódzkich, co oznacza, że była przeznaczona i wykorzystywana do użytku ogólnodostępnego. Z tego powodu nie mogła być użytkowana i posiadana wyłącznie przez skarżącego. Natomiast z treści art. 21 ust. 2 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60), wynika, że zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne sprawują dyrekcje okręgowe dróg publicznych. Dlatego też Sąd podzielił stanowisko organu, że przekazanie skarżącemu (poprzednikowi prawnemu) w zarząd części gruntu zajętego pod drogę publiczną, niebędącego w posiadaniu P. stanowiło rażące naruszenie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Uznać zatem należy, że organy administracji publicznej oceniając w postępowaniu nadzorczym zgodność z prawem decyzji Kierownika Wydziału Geodezji, Gospodarki Gruntami, Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] grudnia 1989 r. słusznie uznały, że kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i prawidłowo stwierdziły jej nieważność w części dotyczącej działki nr [...] powstałej po podziale działki [...] (poprzednio działki nr [...]), stanowiącej drogę publiczną od 1986 r. Reasumując, należy podnieść, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie wnikliwie i dokładnie rozpatrzyły stan faktyczny i prawny oraz szczegółowo wyjaśniły motywy jakimi się kierowały wydając zaskarżone rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.