I SA/Wa 249/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Sawa Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2024 r. ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 16 listopada 2023 r. nr KKU-88/23 w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej: "Komisja"), po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] (dalej: "[...]"), decyzją z 16 listopada 2023 r. nr KKU-88/23, utrzymała w mocy decyzję Wojewody Śląskiego (dalej: "Wojewoda") z 21 lutego 2023 r. nr NWXV.7532.1.516.2017 stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w jednostce ewidencyjnej R. obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów na ark. [...] działkami: nr [...] o powierzchni 0,0001 ha i nr [...] o powierzchni 0,0018 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...], V Wydział Ksiąg Wieczystych (dalej: "przedmiotowa nieruchomość"). Decyzja Komisji wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami działający z up. Prezydenta Miasta [...] wnioskiem z 13 grudnia 2017 r. zwrócił się do Wojewody o potwierdzenie nabycia z mocy prawa na rzecz Gminy [...] w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) dalej: "ustawa komunalizacyjna", własności przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda zawiadomieniem z 29 stycznia 2020 r., stosownie do art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej, poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie. Następnie przepis ten został uchylony ustawą z dnia 9 stycznia 2020 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 462), jednakże zgodnie z art. 14 powołanej ustawy postępowania wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. 17 kwietnia 2020 r., prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Wojewoda, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, decyzją z 21 lutego 2023 r., utrzymaną w mocy decyzją Komisji z 16 listopada 2023 r., stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Po przeprowadzeniu postępowania nie stwierdził dokumentów potwierdzających, aby przedmiotowa nieruchomość Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. obciążona była prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo osób prawnych oraz aby podlegała wyłączeniu z komunalizacji stosowanie do art. 11 i 12 ustawy komunalizacyjnej, zatem uznał, że należała ona do podmiotów wyszczególnionych w jej art. 5 ust. 1 pkt 1. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość ujawniona została w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej w Sądzie Rejonowym w [...], V Wydział Ksiąg Wieczystych. Podał, że z treści Działu II ww. księgi wynika, że prawo własności Skarbu Państwa do nieruchomości objętej tą księgą przepisane zostało z wykazu [...] i [...]. Natomiast z treści pisma Prezydenta z 13 grudnia 2017 r. wynika, że wykaz [...], którym objęte były działki nr [...] i [...] przeniesiono do nowo urządzonej księgi wieczystej [...], a jak wynika z treści decyzji Prezydenta Miasta [...] z 18 kwietnia 1977 r., nieruchomość objęta wykazem [...] przeszła na Skarb Państwa na podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Wojewoda aktualną treść księgi wieczystej [...] zweryfikował w systemie Elektronicznych Ksiąg Wieczystych na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości na dzień wydania decyzji. Wojewoda wskazał, że treść informacji zawartej w zaświadczeniu Starosty [...] z 21 listopada 2017 r. zawierającym geodezyjny opis nieruchomości wskazuje, że w dniu 27 maja 1990 r. zgodnie z operatem ewidencyjnym gruntów działka nr [...] miała przypisaną powierzchnię 0,0001 ha i stanowiła tereny różne "[...]", a działka [...] - przypisaną powierzchnię 0,0018 ha i stanowiła tereny kolejowe "[...]". Jako właściciel działek nr: [...] i [...] wpisany był - Skarb Państwa. Podniósł, że zgodnie z uproszczonym wypisem z rejestru gruntów sporządzonym przez Starostę opis geodezyjny działek nr: [...] i [...] (powierzchnia użytek) pozostał niezmieniony, jako ich właściciel nadal figuruje wpis Skarbu Państwa, natomiast dopisany został Starosta - gospodarowanie zasobem nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnymi, powiatowymi i wojewódzkimi. Wojewoda dokonał również analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r., na obszarze którego znajduje się przedmiotowa nieruchomość. Podał, że z treści informacji Naczelnika Wydziału Inwestycji i Urbanistyki Urzędu Miasta [...] z 20 listopada 2017 r. wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. dla terenu, na którym położone były działki nr [...] i [...] obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzony Uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 30 czerwca 1979 r. Według zapisów tego planu działki nr [...] i [...] położone były na obszarze oznaczonym symbolem "[...]" opisanym jako tereny zieleni towarzyszącej, z przewagą zieleni niskiej. Ponadto, jak wskazuje treść pisma Prezydenta z dnia 13 grudnia 2017 r. przedmiotowe działki w dniu 27 maja 1990 r. (i obecnie) zagospodarowane były jako tereny zieleni. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalił, że do Wojewody został złożony wniosek podpisany przez: Zastępcę Dyrektora ds. eksploatacji i Zastępcę Dyrektora ds. technicznych Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w [...] [...] S.A. z 10 października 2006 r., którym [...] zgłosiły roszczenie o uwłaszczenie przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" wskazując, że nieruchomość ta w roku 1990 r. była w posiadaniu [...]. Należało zatem ustalić, czy istniejącemu w dniu 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwu państwowemu [...] przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości w postaci prawa zarządu, bądź też nieruchomość ta nie pozostawała w zarządzie innej, niż Skarb Państwa, państwowej osoby prawnej. Wojewoda stwierdził, że z treści pisma Dyrektora Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w [...] [...] S.A. z 10 lutego 2023 r. wynika, że [...] nie legitymowały się w dniu 27 maja 1990 r. prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda, na postawie ww. ustaleń, stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość nie została obciążona prawem użytkowania (zarządu), zgodnie z obowiązującymi w tamtym czasie przepisami, ponieważ nie została wydana decyzja o przekazaniu terenu w użytkowanie lub zarząd, co jego zdaniem wynika również z pisma Starosty z 7 lutego 2020 r. Przywołał Uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 2/16 z dnia 27 lutego 2017 r. oraz brzmienie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, a także art. 34 Kodeksu cywilnego w brzmieniu wówczas obowiązującym i wskazał, że wobec tego, iż w niniejszym postępowaniu nie stwierdzono dokumentów potwierdzających, aby przedmiotowa nieruchomość Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. obciążona była prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo państwowych osób prawnych oraz aby podlegała wyłączeniu z komunalizacji stosownie do art. 11 i 12 ustawy komunalizacyjnej, uznał, że należała ona do podmiotów wyszczególnionych w jej art. 5 ust. 1 pkt 1. Komisja wskazała, że Wojewoda w sposób należyty podjął działania w kierunku rzeczywistej weryfikacji ustaleń co do przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, tj. ustalenia, czy w dniu 27 maja 1990 r. należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Podkreśliła, że z akt sprawy nie wynika ażeby, w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki [...], a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Podkreśliła, że żadnego z tytułów prawnych wskazanych w art. 38 ustawy o gospodarce gruntami [...] nie przedstawiło. Komisja wskazała ponadto, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1080/09 przepis art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", stanowi w sposób ogólny, że wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stanowią z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo [...] własność Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Nie można zatem skutecznie twierdzić, by powstanie tego prawnorzeczowego tytułu po stronie [...] następowało z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tej normy w akcie administracyjnym. Na decyzję Komisji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło [...] zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 7 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) dalej: "kpa", poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; b) art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 75 § 1 ad initio kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez bezzasadne przyjęcie, że Gmina [...] z dniem 27 maja 1990 r. nabyła prawo własności przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest wystarczający dla dokonania takiego ustalenia, nadto w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wyłączenia możliwości komunalizacji, stąd nieruchomość nie mogła stać się mieniem komunalnym w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody oraz rozpatrzenie sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nabycia nieruchomości przez Gminę [...], a gdyby nie było to możliwe - przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Komisji nie narusza obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe. Podstawę materialnoprawną stanowił przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którym jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przesłanki komunalizacji oceniane są na datę wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., a wyłączenia zawarte są w art. 11-12 tej ustawy. W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, aby grunty te pozostawały w zarządzie [...] na datę komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., co byłoby podstawą do wyłączenia gruntów z komunalizacji. Rację ma organ twierdząc, że ciężar wykazania spełniania przesłanki sprawowania zarządu jako przesłanki wyłączającej komunalizację spoczywa na podmiocie zainteresowanym. [...] nie posiada żadnych dokumentów na podstawie których dałoby się przyjąć, że spełniała na datę komunalizacji przesłankę wykonywania zarządu, nie mówiąc już o braku samej decyzji o ustanowieniu zarządu, na podstawie których dałoby się wywieźć prawo zarządu [...] do tej nieruchomości. Rodzaj dokumentów na podstawie których można udowadniać prawo zarządu stanowi rozporządzenie z 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Żadnego z tam wymienionych dokumentów [...] nie przedstawiło. W znajdującej się w aktach sprawy korespondencji, będącej odpowiedzią na wezwanie organu (vide: pismo z 2 lutego 2023 r.), skarżący wprost oświadczył, że nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi ustanowienie prawa zarządu lub użytkowania w formie prawem przewidzianej (pismo z 10 lutego 2023 r.). W ugruntowanym orzecznictwie NSA, w tym uchwałach składu Siedmiu Sędziów NSA z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 i z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, wprost stwierdzono, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej oznacza, że nieruchomość należała 27 maja 1990 r. do rad narodowych terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy. Wskazano także że do czasu uchylenia ustawą z 1960 r. o kolejach rozporządzenia Prezydenta R.P. z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP nie został uchwalony żaden akt prawa przyznający [...] nabycia zarządu ex lege. Także, co słusznie podniosła Komisja powołując się na orzecznictwo, faktyczne władztwo nad nieruchomością nie może stanowić podstawy do uznania istnienia zarządu tą nieruchomością. Zarząd ten musi wynikać z konkretnego dokumentu wymienionego w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych powołanych wyżej. (por. wyrok NSA z 8 lutego 2008 r., I OSK 1912/17, uchwała NSA z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16). Trzeba przypomnieć, że w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. 27 maja 1990 r., obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Kwestie mienia tego przedsiębiorstwa regulował rozdział 6. Z art. 16 tej ustawy wynikało, że mienie [...] jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego a mieniem tym są środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz nabyte później. Art. 16 ust. 4 wyposażył przedsiębiorstwo w uprawnienia w stosunku do mienia, które było w jego dyspozycji z wyjątkiem uprawnień wyłączonych na podstawie przepisów szczególnych. Z przepisów tej ustawy nie da się jednak wywieźć prawa zarządu nieruchomości, ale wyłącznie prawo do dysponowania majątkiem i to tylko w zakresie prowadzonej działalności. Wynika to z tego, że przepisy tej ustawy nie wskazywały, że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji [...] przysługuje temu przedsiębiorstwu uprawnienie prawne wyodrębniające go z mienia ogólnonarodowego. Przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP miały charakter ogólny i w związku z tym nie regulowały stanu prawnego nieruchomości. Mogły co najwyżej stanowić podstawę do późniejszego uregulowania ich stanu prawnego – i dopiero taki akt mógł stanowić o uprawnieniu prawnorzeczowym do danej nieruchomości. Tytułu do odmowy komunalizacji nie da się także wywieść z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Wskazano w nimi, że spod komunalizacji wyłączone są te składniki mienia ogólnonarodowego, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym czy ponadwojewódzkim. Sąd w tym składzie dokonując wykładni pojęcia "należące" przyjmuje, że pojęcie to oznacza przysługiwanie podmiotowi tytułu prawnego a nie tylko posiadanie rozumiane jako faktyczne władztwo nad rzeczą. Ustawodawca w tym przepisie upoważnił Radę Ministrów w prawo do wskazania w rozporządzeniu wykazu przedsiębiorstw o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Rozporządzenie wydane na podstawie tej delegacji ustawowej – z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 51, poz. 301), nie wymieniało przedsiębiorstwa PKP. Pogląd taki znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z 28 kwietnia 2011 r., I OSK 1003/10; z 8 maja 2014 r., I OSK 2504/14. Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że na dzień 27 maja 1990 r. Skarżący nie legitymował się tytułem prawnym do spornych nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że Skarżącemu nie została wydana żadna decyzja, która wskazywałaby na taki tytuł, ustanawiała go lub potwierdzała. W przeciwnym wypadku, w interesie PKP, dokument taki powinien zostać przedłożony do akt sprawy. Skarżąca spółka nie dysponuje zatem żadnym dokumentem (umową, protokołem zdawczo – odbiorczym), który ustanawiałby zarząd czy użytkowanie. Jak wskazano wyżej tytułu do spornej nieruchomości nie potwierdzają też ww. przepisy ogólne. Tym samym stwierdzić należy, że [...] władało spornymi nieruchomościami wyłącznie w sposób faktyczny. Brak tytułu prawnego [...] w dniu 27 maja 1990 r. do przedmiotowej nieruchomości oznacza natomiast, że nieruchomości należały wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Sąd nie stwierdził ponadto, aby w rozpatrywanej sprawie miało miejsce istotne naruszenie art. 7 czy też art. 77 § 1 kpa, to jest takie, które miałoby wpływ na odmienny wynik sprawy. Ocena niniejszej sprawy, była swobodna, a nie dowolna, i nie doszło w tym przypadku do naruszenia także przepisu art. 80 kpa. Podsumowując brak jest podstaw prawnych do uznania, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Organ dokonał wykładni przepisów prawa materialnego, która znajduje potwierdzenie w bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.