I SA/Wa 2491/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę. Decyzją z 27 października 2023 r. nr DO-ll.7610.185.2020.AB Minister Rozwoju i Technologii, po rozpoznaniu wniosku [...] S.A. w [...] (dalej również jako "[...]") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z 14 listopada 2022 r. nr DO-ll.7610.185.2020.BK. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym; Ostateczną decyzją z 22 października 2003 r. nr RR.IV.77200/85/03 Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w gminie D. obręb [...], oznaczonego jako działki nr [...] o pow. 0,7400 ha, nr [...] o pow. 26,4400 ha, nr [...] o pow. 1,7502 ha i nr [...] o pow. 0,7221 ha. Wnioskiem z 28 października 2020 r. Powiat [...] wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej działki nr [...] oraz działki nr [...] (wyodrębnionej z działki nr [...]) podnosząc, że uwłaszczenie [...] przedmiotowymi nieruchomościami narusza prawa osób trzecich. Decyzją z 14 listopada 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z 22 października 2003 r., w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] (wyodrębnionej z ww. działki nr [...]), została wydana z naruszeniem prawa. Wnioskiem z 5 grudnia 2022 r. (data wpływu do organu) [...] wystąpiły o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z 14 listopada 2022 r. Decyzją z 27 października 2023 r. Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy własną decyzję z 14 listopada 2022 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzja Wojewody[...] z 22 października 2003 r. została wydana na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Minister przywołał treść tego przepisu i podniósł, że działki nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] stanowiły własność Skarbu Państwa oraz były uregulowane w księdze wieczystej nr [...]. Z kolei prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. Wojewoda [...] ustalił na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] Nr [...] z 26 lutego 1987 r. stwierdzającej, że grunt położony m. in. w K. obejmujący działki nr [...] i nr [...] z dniem 1 sierpnia 1985 r. przeszedł w zarząd Oddziału Drogowego [...] w [...]. Minister podniósł, że w sprawie pozostaje sporne czy uwłaszczenie działką nr [...] i działką nr [...] (wyodrębnioną z działki nr [...]) naruszało prawa osób trzecich (art. 200 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r.). Organ wskazał, że teren przedmiotowych działek w dniu 5 grudnia 1990 r. wchodził w skład dróg publicznych - drogi wojewódzkiej nr [...] oraz nr [...]. Potwierdza to dołączona do akt mapa ewidencyjna, na której geodeta uprawniony M.P. uwidocznił przebieg granicy pasa drogowego, to jest drogi nr [...] oraz nr [...], przez działki nr [...] i nr [...] - według stanu na 5 grudnia 1990 r. Minister zaznaczył, że publiczny status ciągu komunikacyjnego przebiegającego przez przedmiotową nieruchomość wynika z załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Komunikacji z 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. Nr 30 poz. 151 ze zm.). Na podstawie tego aktu drogę nr [...] o przebiegu [...] oraz drogę nr [...] o przebiegu [...] - droga [...] zaliczono do kategorii dróg wojewódzkich. Zgodnie z art. 103 ust. 3 i 4 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną powyższe drogi stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami publicznymi powiatowymi. Na podstawie uchwały Nr [...] Zarządu Województwa [...] z 18 marca 2003 r. w sprawie nadania numerów dla dróg powiatowych na terenie województwa [...] powyższym drogom powiatowym nadano nr [...] oraz nr [...]. W ocenie Ministra, skoro działka nr [...] i działka nr [...] (wyodrębniona z działki nr [...]) stanowiły w dniu 5 grudnia 1990 r. drogę publiczną, a więc drogę zaliczoną na podstawie ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do jednej z kategorii tych dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) to nie mogły podlegać uwłaszczeniu jako grunt objęty prawami osób trzecich, to jest zarządcy drogowego. Stosownie bowiem do art. 22 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r., zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne sprawują właściwe organy drogowe. Wobec powyższego, w ocenie organu, brak było podstaw do wydania przez Wojewodę [...] decyzji uwłaszczeniowej w odniesieniu do obszaru stanowiącego 5 grudnia 1990 r. drogę publiczną, a zatem objętego z mocy prawa zarządem ówczesnego zarządcy drogi. Decyzja z 22 października 2003 r. w części dotyczącej działki nr [...] i działki nr [...] (wyodrębnionej z działki nr [...]) zawiera zatem wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażąco narusza bowiem art. 200 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. z uwagi na naruszenie praw zarządcy drogi publicznej. Organ zauważył, że z uwagi na upływ dziesięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. nie było jednak możliwe stwierdzenie nieważności decyzji z 22 października 2003 r. na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., a jedynie można było stwierdzić wydanie powyższej decyzji z naruszeniem prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rozwoju i Technologii złożyły [...] S. A. w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że decyzja Wojewody [...] z 22 października 2003 r. rażąco narusza prawo, to jest art. 200 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji kiedy przedmiotowa decyzja w dacie jej orzekania została wydania zgodnie z ustalonym stanem faktycznym i prawnym nieruchomości, i uzyskała walor prawomocności, 2) art. 6 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niezastosowanie, pomimo że powołany przepis powinien znaleźć w niniejszej sprawie zastosowanie, 3) art. 7 w zw. z 77 oraz art. 80 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niepodjęcie z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, 4) art. 200 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że użyte w powyższym przepisie sformułowanie "nie może naruszać praw osób trzecich" odnosi się do nieujawnionych i nie zgłoszonych do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej hipotetycznych praw zarządcy drogi, podczas gdy ratio legis powyższego zwrotu polegało na zapewnieniu ochrony praw byłych właścicieli do wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, 5) art. 6a ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 2a ust. 2 ww. ustawy poprzez jego niezastosowanie, pomimo że przepis ten powinien znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Powołując się na powyższe [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Przedmiotem tego postępowania było ustalenie czy decyzja Wojewody [...] z 22 października 2003 r. stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w gminie D. obręb [...], oznaczonego jako działki nr [...] o pow. 0,7400 ha, nr [...] o pow. 26,4400 ha, nr [...] o pow. 1,7502 ha, nr [...] o pow. 0,7221 ha, jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w części dotyczącej działki nr [...] i działki nr [...] (wyodrębnionej z działki nr [...]). Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowił art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 21 sierpnia 1997 r." Powołany przepis odwołuje się do art. 2 ustawy z 29 września 1990 o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r., Nr 79, poz. 464 ze zm.), który w ustępie 1 stanowił, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem ich użytkowania wieczystego. Stosownie zaś do art. 200 ust. 4 ustawy nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego nie może naruszać praw osób trzecich. Z uwagi na deklaratoryjny charakter decyzji wydawanej w powyższym trybie zasadnicze znaczenie dla oceny jej prawidłowości, a w konsekwencji oceny podjętego przez Ministra Rozwoju i Technologii rozstrzygnięcia stwierdzającego wydanie decyzji z 22 października 2003 r. w określonej w tym rozstrzygnięciu części z naruszeniem prawa, miał istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r. stan prawny przedmiotowej nieruchomości, którą uwłaszczono przedsiębiorstwo państwowe [...]. W niniejszej sprawie pozostaje bezsporne, że na podstawie decyzji Starosty [...] z 16 lipca 2010 r. nr GKN.11.7430/24/10 działka nr [...] zmieniła powierzchnię z 26,4400 ha na 26,3051 ha. Następnie decyzją Burmistrza [...] z 10 sierpnia 2010 r. nr RGG.7430-13/10 działka nr [...] uległa podziałowi, między innymi, na działkę nr [...] o pow. 0,6343 ha. Nie budzi również sporu, że działki nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] stanowiły własność Skarbu Państwa oraz były uregulowane w księdze wieczystej nr [...]. Ponadto, nie jest kwestionowane, że prawo zarządu [...] do przedmiotowej nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. Wojewoda [...] ustalił na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] Nr [...] z 26 lutego 1987 r. stwierdzającej, że grunt położony, między innymi, w K. obejmujący działki nr [...] i nr [...] z dniem 1 sierpnia 1985 r. przeszedł w zarząd Oddziału Drogowego [...] w [...]. Powyższe okoliczności wynikają z zebranej w sprawie dokumentacji i nie budzą również wątpliwości Sądu. Podstawą stwierdzenia wydania decyzji Wojewody [...] z 22 października 2003 r. z naruszeniem prawa w części dotyczącej działki nr [...] i działki nr [...] (wyodrębnionej z działki nr [...]) było przyjęcie przez organ nadzoru, że teren przedmiotowych nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. wchodził w skład dróg publicznych, to jest drogi wojewódzkiej nr [...] oraz nr [...]. Powyższą okoliczność organ ustaliły na podstawie dołączonej do akt sprawy mapy ewidencyjnej, na której geodeta uprawniony M.P. uwidocznił przebieg granicy pasa drogowego, to jest drogi nr [...] oraz nr [...], przez działki nr [...] i nr [...], według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Jak wynika z akt sprawy nadanie ciągowi komunikacyjnemu przebiegającemu przez przedmiotowe nieruchomości statusu publicznego nastąpiło na podstawie załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Komunikacji z 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. Nr 30 poz. 151 ze zm.)., na podstawie którego drogę nr [...] o przebiegu [...] oraz drogę nr [...] o przebiegu [...] - droga [...] zaliczono do kategorii dróg wojewódzkich. Z kolei zgodnie z art. 103 ust. 3 i 4 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) powyższe drogi stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami publicznymi powiatowymi. Na podstawie uchwały Nr [...] Zarządu Województwa [...] z 18 marca 2003 r. w sprawie nadania numerów dla dróg powiatowych na terenie województwa podlaskiego powyższym drogom powiatowym nadano nr [...] oraz nr [...], co powoduje że zarzut naruszenia art. 6a ustawy o drogach publicznych jest niezasadny. Omówione wyżej prawidłowe ustalenia organu skutkują tym, że wyłączeniu uległa możliwość ustanowienia na obszarze objętych kwestionowaną decyzją działek prawa użytkowania wieczystego na rzecz przedsiębiorstwa [...]. Działka nr [...] oraz działka nr [...] (wyodrębniona z działki nr [...]) na dzień 5 grudnia 1990 r. i nadal stanowią bowiem drogę publiczną. Sąd podziela ugruntowane stanowisko orzecznictwa, w tym wyrażone w wyrokach przywołanych przez organ, że badając czy grunty będące własnością Skarbu Państwa znajdowały się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...] organ ma obowiązek ustalenia również tego czy w dacie wejścia w życie ustawy istniały prawa osób trzecich stojące na przeszkodzie uwłaszczeniu wnioskodawcy. Na przeszkodzie uwłaszczeniu w całości stoi bowiem zajęcie nieruchomości pod pas drogi publicznej, gdyż drogi publiczne są wyłączone z obrotu prawnego, co wynika bezpośrednio z art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r., zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne sprawują właściwe organy drogowe. Zarząd ten powstał z mocy prawa. Tym samym ustalenie w niniejszej sprawie, że działka nr [...] i działka nr [...] (wyodrębniona z działki nr [...]) na dzień 5 grudnia 1990 r. były zajęte pod pas drogi publicznej, powoduje, że ustanowienie użytkowania wieczystego na tym gruncie w całości, z pominięciem praw osób trzecich, stanowiło rażące naruszenie art 200 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Tym samym decyzja Wojewody [...] z 22 października 2003 r. została wydana, w części dotyczącej działki nr [...] i działki nr [...] (wyodrębnionej z działki nr [...]), z rażącym naruszeniem art. 200 ust. 4 powołanej ustawy, co obligowało organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności we wskazanej części na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. W konsekwencji niezasadny okazał się podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 200 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Jednocześnie art. 156 § 2 k.p.a. stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z kolei w myśl art. 158 § 2 k.p.a., jeśli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Z akt sprawy wynika, że decyzja Wojewody [...] z 22 października 2003 r. została doręczona Staroście [...] w dniu 27 października 2003 r., a zatem od daty jej doręczenia upłynął już dziesięcioletni termin o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Prawidłowo w tej sytuacji organ nadzoru ograniczył się do stwierdzenia wydania decyzji z 22 października 2003 r., w części dotyczącej działki nr [...] i działki nr [...] (wyodrębnionej z działki nr [...]), z naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło również do zarzucanego w skardze naruszenia przepisów postępowania. Analiza akt sprawy potwierdza, że postępowanie nieważnościowe zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł tego postępowania określonych w k.p.a. Organ wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Ponadto, w zgodzie z art. 107 § 3 k.p.a. przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które dostatecznie odzwierciedlało rację decyzyjną i wyjaśniało tok rozumowania organu prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w sprawie. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ nadzoru prawidłowo wskazał również fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł jak w sentencji.