I SA/Wa 2492/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2011 r. sprawy ze skargi M.W. i Z.W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa przez powiat własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2010 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. i Z. W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat C. własności nieruchomości drogowej, położonej w Gminie U., obręb [...], oznaczonej jako pgr [...] o powierzchni [...] ha i działka nr [...] o powierzchni [...] ha, objętych księgą wieczystą Nr [...]. Zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Powiatowy Zarząd Dróg Publicznych w C., wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2009 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] maja 2009 r. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), potwierdzającej zajęcie wyżej opisanej nieruchomości pod drogę powiatową [...] - ul. [...] w U. i jej przekazanie na mienie Powiatu C. Zarząd wskazał, że przedmiotowa nieruchomość, w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność Z. i M. W. i stan prawny do dnia dzisiejszego nie uległ zmianie. Ponadto organ powołał się na przepisy Rozporządzenia Ministra Komunikacji dnia z 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. Nr 30, poz. 151 z późn. zm.) wskazując, iż w myśl tego rozporządzenia ulica [...] w U. stanowiła drogę wojewódzką. Zarząd wskazał także na przepis art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., zgodnie z którym dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie, nie wymienione w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami powiatowymi. Powiatowy Zarząd Dróg Publicznych w C. podniósł, iż ulica [...] nie znalazła się w tym wykazie, czyli z mocy prawa stała się droga powiatową. Ponadto Zarząd poinformował, że od dnia 1 stycznia 1999 r. pełni funkcję zarządcy niniejszej drogi, wcześniej zaś zarząd ten sprawował Zarząd Dróg w B. Podniósł także, iż z uwagi na fakt, że przedmiotowa działka stanowiła fragment pasa drogowego, cały ciąg drogi można było prawidłowo zagospodarowywać poprzez utrzymanie przejezdności oraz zachowanie bezpieczeństwa ruchu drogowego, w celu zaś zachowania parametrów założonych dla tej klasy drogi co roku kontynuuje się zadania związane z bieżącym utrzymaniem drogi m.in. poprzez wykonywanie remontów cząstkowych nawierzchni, a w okresie zimowym utrzymuje jezdnię w odpowiednim standardzie - odśnieżając i zwalczając śliskość jezdni. Do wniosku Zarząd dołączył: odpis z księgi wieczystej nr [...] (stan na dzień [...] marca 2009 r.); wypis z rejestru gruntu według stanu na dzień [...] marca 2009 r., w którym opisano przedmiotową nieruchomość jako tereny zabudowy mieszkaniowej oraz użytki rolne zabudowane; oryginał mapy ewidencyjnej z dnia [...] marca 2009 r.; pismo Urzędu Miasta U., z dnia [...] kwietnia 2009 r. informujące, iż na dzień 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła w całości pas drogowy drogi wojewódzkiej, obecnie powiatowej. W uzupełnieniu wniosku, pismem z dnia [...] maja 2009 r. Zarząd przesłał kopię mapy zasadniczej dla nieruchomości gruntowej zajętej pod drogę kategorii powiatowej – ul. [...] w U. Na podstawie przeprowadzonych oględzin powyższej nieruchomości, organ pierwszej instancji ustalił, że nieruchomość stanowi zatokę autobusową (przystanek), chodnik oraz zatokę postojową służącą jako parking. Na działce pgr [...] posadowiony jest kiosk. Zatoki posiadają nawierzchnię asfaltową, natomiast chodnik utwardzony jest płytami betonowymi. Całość nieruchomości urządzona jest technicznie i stanowi część pasa drogowego ul. [...] w U. Wojewoda podniósł, że stan faktyczny zastany na gruncie w trakcie oględzin jest identyczny, jak w dniu 31 grudnia 1998 r. W oparciu o powyższe ustalenia Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., stwierdził, że zaistniały ustawowe przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - do nabycia powyższej nieruchomości z mocy prawa na własność powiatu [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. i Z. W. Odwołujący się m.in. podnieśli, że są właścicielami przedmiotowych działek oraz otrzymali pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na działce pgr [...] i [...] (decyzja z dnia [...] lipca 1987 r. o ustaleniu warunków zabudowy terenu oraz postanowienie z dnia [...] sierpnia 1997 r. stwierdzające niniejsze warunki zabudowy za zgodne z prawem). Ponadto podnieśli, że zgodnie z uzgodnionym i zatwierdzonym planem miejscowego zagospodarowania przestrzennego Miasta U. (co wynika z w.w. decyzji z dnia [...] lipca 1997 r.), znacząca część działki [...] jest przynależna do jednostki strukturalnej [...], co zaprzecza podanej w decyzji informacji, że skarżący przedstawili dokumentację potwierdzającą przynależność całej nieruchomości do pasa drogowego ulicy [...] w U. Zgodnie z tym planem w rozdziale IV określono linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Określone w ten sposób linie nie zaliczają działki pgr [...] (a przynajmniej jej części) do pasa drogowego. W rozdziale V planu zatytułowanym "Zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury" na rysunku przedstawiono schematycznie infrastrukturę drogi i niezbędnego terenu dla jej realizacji. Odwołujący się wskazali, że od roku 1996 do chwili obecnej na działce pgr [...] jest prowadzona działalność gospodarcza, polegająca na dzierżawie terenu pod kiosk "[...]". Z kolei część działki nr [...] służy jako parking dla celów komercyjnych dla właściciela przylegającej do tej działki budynku przy ul. [...], który w części parterowej w całości jest dzierżawiony na działalność gospodarczą. Wszystkie znajdujące się w najbliższej okolicy obiekty tego typu – tzn. prowadzące działalność gospodarczą a graniczące z ul. [...] posiadają wydzielone miejsca analogicznie jak przed w.w. budynkiem i są to parkingi prywatne. Różnica jest taka, według skarżących, że przylegający do działki nr [...] budynek stanowi własność Miasta U. i opinia urzędu jest wyznacznikiem sposobu wykorzystania tej części działki. Dalej podnieśli, że nie jest prawdą, iż całość działek jest wyasfaltowana i wyłożona płytkami chodnikowymi, gdyż fragment chodnika przy kiosku wykonał swoim kosztem i staraniem jego agent, zaś część działek jest terenem zielonym, który koszą regularnie odwołujący się. Ponadto M. i Z. W. podnieśli, że bezpośrednią przyczyną rozpoczęcia procedury ze strony Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych była ich kolejna interwencja o ustalenie odpowiedzialności za ewentualne zagrożenia wynikające z nie utrzymywania właściwego stanu chodnika w sezonie zimowym i zagrożenia życia, wynikającego z nie usuwanych sopli i nawisów śniegu na dachu budynku przy ul. [...], teren w obrębie kiosku utrzymywał i odśnieżał jego agent. Po rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury wskazał, że przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 1 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Zdaniem organu odwoławczego z akt sprawy wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. parcela gruntowa pgr [...] oraz działka nr [...], objęte księgą wieczystą nr [...], stanowiły własność M. i Z. W. na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej, również z akt sprawy wynika, że przedmiotowe działki zajęte były pod drogę publiczną ulicę [...] w U., która na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. stanowiła drogę wojewódzką. Droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r., a więc zgodnie z art. 103 w.w. ustawy z dnia 13 października 1998 r. stała się drogą powiatową z dniem 1 stycznia 1999 r. Ponadto w ocenie organu odwoławczego, zajęcie przedmiotowych działek pod drogę publiczną (pas drogowy drogi publicznej) potwierdza dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy, z której wynika, że przedmiotowe działki są zajęte pod zatokę autobusową, chodnik oraz zatokę postojową służącą jako parking. Minister podniósł także, że z protokołu oględzin z dnia [...] października 2009 r. wynika, iż została spełniona również przesłanka władztwa publicznoprawnego. W konsekwencji Minister Infrastruktury uznał stanowisko organu pierwszej instancji za prawidłowe. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnieśli M. i Z. W., podtrzymując zarzuty z postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja poprzedzająca, naruszają przepisy prawa. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, nie stanowiącymi ich własności. Art. 73 Przepisów wprowadzających nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.) - w brzmieniu obowiązującym w 1998 r., i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy (krajowej, wojewódzkiej, gminnej oraz lokalnej miejskiej albo tzw. zakładowej) i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. także wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., I SA 513/00). W niniejszej sprawie, zarówno dla organu pierwszej jak i drugiej instancji, bezsporne jest, że ulica [...] w U., została przed dniem 1 stycznia 1999 r. zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Według nich wynika to z Rozporządzenia Ministra Komunikacji dnia z 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach [...]. Obecnie, zdaniem organów, ul. [...] stanowi drogę powiatową, a na to z kolei wskazuje przepis art. 103 ust. 2 Przepisów wprowadzających. W ocenie Sądu, ta podstawowa okoliczność, jak istotna przecież w sprawie, nie wynika jednak z przepisów Rozporządzenia Ministra Komunikacji dnia z 14 lipca 1986 r. Pomimo twierdzeń organów obu instancji w załączniku nr [...] tego rozporządzenia zatytułowanym – Wykaz dróg wojewódzkich. Województwo [...], ulica [...] nie została wymieniona, a to oznacza, że nie była drogą wojewódzką, jak twierdzi organ. Z kolei przepis art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., odnosi się do dotychczasowych dróg krajowych i wojewódzkich, skoro więc ul. [...] nie była dotychczasową drogą wojewódzką nie jest uprawnione, zdaniem Sądu, twierdzenie że z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową. Odnosząc się zaś do przesłanki dotyczącej pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa lub gminy podkreślić należy, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ wykazało, że własność skarżących pozostawała na dzień 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy U. Ta ocena zdaniem Sądu nie znajduje także oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. W aktach administracyjnych znajduje się pismo Urzędu Miasta U. z [...] kwietnia 2009 r., z którego wynika, że na działce pgr [...] i [...] znajdują się urządzenia związane z funkcjonowaniem drogi, wykonywane są na nich zadania związane z bieżącym utrzymaniem, finansowane ze środków otrzymywanych corocznie na podstawie zawartych porozumień. Z pisma tego nie wynika, że zadania te wykonywane były już na dzień 31 grudnia 1998 r., bądź wcześniej. Okoliczność ta nie wynika także z oświadczeń pracowników Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych w C. złożonych podczas oględzin nieruchomości. Wprawdzie z pisma Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych z dnia [...] kwietnia 2009 r. wynika, że od 1 stycznia 1999 r. pełni on funkcję zarządcy drogi przy ul. [...] w U., wykonując zadania związane z jej utrzymaniem, jednakże w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów okoliczność tą potwierdzających np.: metryki ulicy [...] w U. zawierającej m.in.: szkic ulicy wraz z opisem technicznym, stosownymi planami, z których wynikałby przebieg linii rozgraniczających ulicę, rejestru robót budowlano-remontowych, faktur, protokołów odbioru oznakowania jezdni i remontów cząstkowych nawierzchni, faktur za zimowe czy letnie utrzymanie drogi. Okoliczności te, biorąc pod uwagę treść przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., winny być wykazane na dzień 31 grudnia 1998 r. W konsekwencji, zdaniem Sądu, również władztwo publicznoprawne nie zostało przez organ wyjaśnione w sposób pozwalający na ocenę czy zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Sąd zauważa, że wywłaszczeniowy charakter przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną determinuje zakres jego stosowania, a więc i zakres wykładni poszczególnych przesłanek, których spełnienie warunkuje jego zastosowanie. W związku z tym należy stwierdzić, że przepis art. 73 powołanej ustawy powinien być interpretowany ściśle bez dopuszczania jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej, tzn. w przypadku każdej wątpliwości interpretacyjnej należy kierować się konstytucyjną zasadą ochrony własności, której skarżący podlegają. Tym samym ocena legalności zaskarżonych decyzji prowadzi do wniosku, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., jaki i naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77. 80, 107 § 3 kpa poprzez nie wyjaśnienie należycie stanu sprawy i nie rozważenie wszystkich okoliczności wskazanych przez skarżących. Powyższe naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, uchybienia są na tyle istotne, że musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji powinny uwzględnić podniesione wyżej okoliczności. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. ----------------------- 5