I SA/Wa 2492/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2015 r. sprawy ze skargi C. K. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] Minister Administracji i Cyfryzacji (dalej "Minister"), po ponownym rozpatrzeniu na wniosek C. K. (dalej "skarżącego") sprawy zakończonej postanowieniem Ministra z dnia [...] października 2013 r. znak: [...], odmawiającym wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. znak: [...], utrzymał własne postanowienie w mocy. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonego obecnie postanowienia Ministra z dnia [...] czerwca 2014 r., przedstawia się w sposób następujący: 1. Decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r. znak: [...] (dalej "decyzją komunalizacyjną" albo "decyzją z 1991 r.") Wojewoda [...] stwierdził, na podstawie art.18 ust.1 w związku z art.5 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. nr 32, poz.191 z późn. zm.) – dalej "ustawy komunalizacyjnej", nabycie przez Miasto P. z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jednostce ewidencyjnej, obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji (dalej odpowiednio: "komunalizacja gruntu", "skomunalizowany grunt"). 2. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., stanowiącym uzupełnienie do wcześniejszej korespondencji prowadzonej z Wojewodą [...] w przedmiocie uchylenia decyzji komunalizacyjnej (pisma skarżącego z dnia [...] i [...] listopada 2012 r.), skarżący wniósł do tego organu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. 3. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. Wojewoda [...] na podstawie art.65 § 1 k.p.a. przekazał wniosek skarżącego według właściwości Ministrowi. 4. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., wydanym na podstawie art.61a § 1 k.p.a. Minister odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie objętej wnioskiem skarżącego, stwierdzając brak po stronie skarżącego interesu prawnego. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Minister wskazał w szczególności, co następuje: (1). Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej może być wyłącznie podmiot będący w stanie wykazać, że w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r., to właśnie jemu a nie Skarbowi Państwa przysługiwało prawo własności do skomunalizowanego gruntu; (2). Akta komunalizacyjne zawierają dwie karty inwentaryzacyjne nr [...], stanowiące integralną część decyzji komunalizacyjnej. Pierwsza karta obejmuje działkę o nr [...], natomiast druga działki nr: [...],[...],[...],[...], powstałe po podziale działki nr [...]; (3). Ze znajdującego się w aktach sprawy Aktu Własności Ziemi z dnia [...] października 1972 r. nr [...] (dalej także "akt z 1972 r." albo "akt uwłaszczeniowy") wynika, że grunt siedliskowy wraz z sadem, stanowiący część działki nr [...], arkusz mapy 4 stanowił przedmiot współwłasności C. K., J. K. oraz J. K. Ostateczność tego aktu potwierdza zaświadczenie wydane w dniu [...] października 2012 r. przez Prezydenta Miasta P.; (4). Stosownie do treści postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] lipca 1999 r., sygn. akt [...], spadek po C. K. nabyli W. K. oraz skarżący; (5). Po uwłaszczeniu poprzedniczki skarżącego oraz pozostałych współwłaścicieli, dokonanym na podstawie aktu z 1972 r., decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1976 r. nr [...] (zmienioną w części decyzją tego samego organu z dnia [...] czerwca 1976 r. nr [...]), doszło do przejęcia na własność Państwa, za rentę i spłaty pieniężne, gospodarstwa rolnego, stanowiącego własność poprzedniczki skarżącego oraz 1/2 udziału działki siedliskowej, stanowiącej współwłasność z J. i J. małż. K., położonych w P. przy ulicy [...], ozn. Nr [...] i [...] do 1/2 udziału wraz z 1/2 udziału w budynkach wchodzących w skład przejmowanego gospodarstwa wraz z zabudowaniami; (6). Skarżący jest zatem wprawdzie następcą prawnym C. K., niemniej przed zaistnieniem tej sukcesji przysługujący poprzedniczce skarżącego udział w wysokości 1/2 w dawnej działce nr [...] został nabyty przez Skarb Państwa na podstawie decyzji z 1976 r.; (7). W świetle powyższych okoliczności skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. 5. Pismem z dnia [...] października 2013 r. skarżący wniósł do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. W piśmie skarżący podniósł w szczególności następujące kwestie: (-) nieważności aktu uwłaszczeniowego z 1972 r., wynikającej z nieopatrzenia tego dokumentu klauzulą ostateczności, (-) wadliwości procedury komunalizacyjnej, (-) braku po stronie poprzedniczki skarżącego tytułu prawnego do nieruchomości, objętej decyzją o przejęciu gospodarstwa z 1976 r., (-) wydania decyzji z 1976 r. z rażącym naruszeniem prawa. III. Rozpatrzywszy sprawę ponownie zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., Minister utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2013 r. Podtrzymując ocenę prawną sprawy, Minister wskazał w szczególności, co następuje: 1. Do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta P., orzekających o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego należącego do poprzedniczki skarżącego oraz udziału w nieruchomości [...], decyzje to są wiążące dla organu właściwego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z 1991 r. 2. Na skutek wydania (przed zapadnięciem orzeczenia o komunalizacji) wskazanych wyżej decyzji Prezydenta Miasta P. o przejęciu nieruchomości należących do poprzedniczki skarżącego na własność Skarbu Państwa stwierdzić należy, że w dacie komunalizacji (27 maja 1990 r.) właścicielem komunalizowanej nieruchomości był Skarb Państwa, a nie poprzedniczka skarżącego. Powyższe wynika jednoznacznie z informacji przekazanej przez Sąd Rejonowy [...] w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r., dotyczącej nieruchomości zapisanej w kw [...]. 3. Ze zgromadzonych w aktach niniejszej sprawy dokumentów wynika, że ostateczność aktu uwłaszczeniowego z 1972 r. została potwierdzona zaświadczeniem Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2012 r. IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na postanowienie Ministra z dnia [...] czerwca 2014 r., zarzucając organowi brak wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia zgromadzonych dowodów. Skarżący wniósł również o stwierdzenie przez Sąd nieważności decyzji komunalizacyjnej, co ma umożliwić spadkobiercom dokonanie wpisu do ksiąg wieczystych na podstawie aktu uwłaszczeniowego oraz zaświadczenia z dnia [...] października 2012 r. o jego wykonalności. Uzasadniając zarzuty skargi skarżący podniósł w szczególności, co następuje: 1. Poprzedniczce prawnej skarżącego wadliwie nie zapewniono udziału w postępowaniu komunalizacyjnym pomimo tego, że była ona stroną tego postępowania; 2. W postępowaniu komunalizacyjnym nie zgromadzono wymaganych przepisami prawa dokumentów i dowodów; 3. W obiegu prawnym funkcjonował dokument ze sfałszowanym podpisem poprzedniczki skarżącego, złożony w Państwowym Biurze Notarialnym w dniu [...] czerwca 1990 r.; 4. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej dotyczy nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...], a nie ulicy [...], której to nieruchomości dotyczyła cała komunalizacja. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Ministra prowadzi do następujących wniosków: 1. Zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku z art.127 § 3 i art.144 oraz w związku z art.61a § 1 k.p.a., Minister podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, wyrażone w postanowieniu z dnia [...] października 2013 r., odnośnie braku przesłanek niezbędnych do wszczęcia na wniosek skarżącego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W ocenie Ministra w niniejszej sprawie wystąpiła bowiem formalna przeszkoda do wszczęcia tego postępowania, wymieniona w art.61 § 1 k.p.a., tj. wniosek został złożony przez osobę nie będącą w sprawie stroną. Z powyższych względów Minister podtrzymał swoje stanowisko co do konieczności odmowy wszczęcia postępowania, będącego przedmiotem wniosku skarżącego. Sąd uznaje to stanowisko za trafne. 2. Stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony, lub z urzędu, a każda taka sprawa jest sprawą nową w stosunku do sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej kwestionowaną decyzją (w niniejszej sprawie decyzją komunalizacyjną). Oznacza to w praktyce, że pomiędzy kręgiem stron postępowania zakończonego decyzją, która ma być kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym a kręgiem stron tego postępowania nadzwyczajnego mogą występować różnice. W tym ostatnim postępowaniu mogą zatem uczestniczyć jako strony (jak również żądać wszczęcia takiego postępowania) także inne podmioty, o ile wykażą, że posiadają w sprawie interes prawny, o którym mowa w art.28 k.p.a. W myśl art. 61a § 1 k.p.a. natomiast, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. 3. Stanowczego podkreślenia wymaga, że na skarżącym, jako wnioskodawcy ciążył obowiązek wykazania swojego interesu prawnego w sprawie, upoważniającego do uznania skarżącego za stronę postępowania, legitymowaną do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. 4. Pojęcie strony postępowania administracyjnego definiuje przepis art. 28 k.p.a. Stanowi on, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Pojęcie interes prawny, użyte w przepisie art. 28 k.p.a., oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes prawny - to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Zatem o istnieniu interesu prawnego decydują - w myśl ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (por: wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, tj. taki, w którym strona wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (podobnie w wyroku NSA w Warszawie z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00 oraz cyt. tam orzecznictwo i literatura). Interes prawny danej osoby w sprawie administracyjnej nie może być zatem utożsamiany z samą możliwością wykazania jakiegokolwiek związku pomiędzy wynikiem tej sprawy a potencjalną korzyścią, jaką osobą ta mogłaby odnieść (interes faktyczny), wymaga bowiem wykazania bezpośredniego wpływu wyniku tego postępowania na sferę istniejących i podlegających ochronie praw i obowiązków danego podmiotu, mających swoje źródło w przepisach prawa materialnego. 5. W ocenie Sądu, w toku niniejszego postępowania wykazano w sposób oczywisty, a zatem bez potrzeby wszczynania postępowania w sprawie i prowadzenia w tym przedmiocie postępowania dowodowego, że tego rodzaju bezpośrednie powiązania nie występują pomiędzy przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej a sytuacją prawną skarżącego. Należy bowiem kategorycznie stwierdzić, że istota prawna kwestionowanej przez skarżącego decyzji komunalizacyjnej sprowadza się wyłącznie do stwierdzenia przejścia z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności objętej tą decyzją nieruchomości ze Skarbu Państwa na Gminę, a zatem w bezpośredni sposób odnosi się do sfery praw i obowiązków wyłącznie obu tych podmiotów. Skarżący opiera swoje przekonanie o posiadaniu interesu prawnego w sprawie na twierdzeniu, że w dniu 27 maja 1990 r. Skarb Państwa nie był właścicielem co najmniej części nieruchomości objętej komunalizacją, albowiem prawo własności w tym zakresie nieprzerwanie przysługiwało poprzedniczce prawnej skarżącego w następstwie jego nabycia na podstawie aktu uwłaszczeniowego z 1972 r. Rozumowanie to nie uwzględnia jednakże faktu, że pomiędzy wydaniem na rzecz poprzedniczki skarżącego aktu z 1972 r. a wydaniem decyzji komunalizacyjnej z 1991 r. doszło do nabycia przez Skarb Państwa prawa własności i współwłasności nieruchomości, przysługujących dotąd poprzedniczce prawnej skarżącego (a nabytych przez poprzedniczkę na podstawie aktu uwłaszczeniowego z 1972 r.). Przejście na Skarb Państwa wskazanych wyżej prawa nastąpiło w drodze decyzji administracyjnych Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1976 r. oraz z dnia [...] czerwca 1976 r. Wynika stąd w sposób ewidentny, że na blisko 14 lat przed komunalizacją doszło do skutecznego w świetle prawa nabycia przez Skarb Państwa praw do nieruchomości, przysługujących dotąd poprzednicze skarżącego. Tym samym w dacie komunalizacji prawa ta poprzedniczce prawnej skarżącego od dawna już nie przysługiwały. Z powyższego wynika, że w dacie przeprowadzania postępowania komunalizacyjnego poprzedniczka skarżącego nie spełniała kryteriów niezbędnych do uzyskania statusu strony tego postępowania (z uwagi na brak interesu prawnego), w konsekwencji czego nie może takiego statusu wywodzić w stosunku do siebie obecnie skarżący (w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej), powołując się wyłącznie na okoliczność spadkobrania po poprzedniczce. 6. Podkreślenia wymaga, że dążenia skarżącego do podważenia – w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej - również legalności decyzji Prezydenta Miasta P. z 1976 r., a tym samym skuteczności nabycia prawa własności przez Skarb Państwa, nie mogą się powieść. Trafnie bowiem wskazał Minister w zaskarżonym postanowieniu, że decyzje Prezydenta Miasta P. z 1976 r. wiązały zarówno organ orzekający o komunalizacji, jak i samego Ministra, a bez ich wyeliminowania z obrotu prawnego w odrębnym postępowaniu administracyjnym (tj. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tychże decyzji – z akt nie wynika, aby postępowanie takie zostało przeprowadzone na wniosek skarżącego), kwestionowanie tych rozstrzygnięć jest prawnie niedopuszczalne. 7. Skarżący przypisuje zbyt daleko idące skutki faktowi potwierdzenia w niedalekiej przeszłości przez właściwy w tym zakresie organ administracji wykonalności aktu uwłaszczeniowego z 1972 r., upatrując w niniejszej czynności potwierdzenia również aktualności stanu prawnego ukształtowanego tymże aktem (tj. potwierdzenia, że osoba wskazana w tym akcie w dalszym ciągu jest właścicielem wymienionych w nim nieruchomości). Rozumowanie takie jest błędne, albowiem potwierdzenie formalnej wykonalności aktu uwłaszczeniowego z 1972 r. jest wyłącznie konsekwencją stwierdzenia przez właściwy organ jego ostateczności, tj. wygaśnięcia możliwości zaskarżenia tego aktu w drodze zwyczajnych środków odwoławczych. Aktualne potwierdzenie wykonalności aktu uwłaszczeniowego jest zatem wyłącznie potwierdzeniem formalnej egzekwowalności aktu, na mocy którego poprzedniczka skarżącego nabyła prawo własności nieruchomości, niemniej nie przesądza w najmniejszym stopniu, że akt ten nie został dotąd wykonany, czy też że akt ten odzwierciedla aktualny w dniu wydania stosownego poświadczenia stan własności objętego nim gruntu. Czynność poświadczenia wykonalności tego rodzaju aktu nie wiąże się bowiem z badaniem przez organ skuteczności zdarzeń prawnych z zakresu prawa cywilnego (w tym w szczególności rozporządzeń), do których doszło po wydaniu aktu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.