I SA/Wa 2494/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), Protokolant referent stażysta Magdalena Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Spółdzielni ,,[...]"w [...] w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta Miasta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 418/19 oddala skargę. Pismem z dnia 10 września 2021 r. Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa [...] wniosła bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt I SAB/Wa 418/19. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], [...] i [...], w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że Prezydent dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia wyjaśniła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2389/20 w sprawie ze skargi Spółdzielni w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta wyroku tutejszego Sądu z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt I SAB/Wa 418/19 wymierzył organowi karę grzywy za niewykonanie powołanego wyroku. Od tego czasu minęło już ponad 6 miesięcy i dotąd organ nie podjął jakichkolwiek czynności w celu wykonania wyroków wydanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej. W tej sytuacji, skoro jest rzeczą bezsporną, że organ dopuścił się bezczynności, nadto nie wykonał dotąd wyroku Sądu, to zdaniem Spółdzielni jest faktem równie bezspornym, że zarówno bezczynność organu, jak i przewlekłość prowadzenia sprawy przez Prezydenta w przedmiocie rozpoznania wniosku Spółdzielni z dnia [...] stycznia 2019 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu w prawo własności tego gruntu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym w sposób oczywisty świadczy sekwencja zdarzeń. Spółdzielnia przedstawiła chronologię swoich działań w przedstawionej sprawie, która świadczy w jej ocenie o tym, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W dalszym uzasadnieniu skargi Spółdzielnia przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, potwierdzenie obowiązku organu do wykonania wyroku oraz stwierdzenie, że bezczynność organu i przewlekłość prowadzenia sprawy przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Spółdzielnia podkreśliła, że wcześniej wydane przez organ zaświadczenie, w jej ocenie nie zostało wydane w wyniku rozpatrzenia złożonego przez Spółdzielnię wniosku, ponieważ organ wydał zaświadczenie w trybie art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, czyli z urzędu. Fakt wydania takiego zaświadczenia nie jest w żadnym wypadku zdaniem Spółdzielni wykonaniem przez organ wyroku Sądu z dnia 17 grudnia 2019 r., bowiem wyrok ten nakładał na organ obowiązek rozpoznania wniosku Spółdzielni z dnia [...] stycznia 2019 r., co oznacza, że podstawą prawną do wydania zaświadczenia winien być art. 4 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy. Następnie Spółdzielnia przedstawiła tok postępowania organu przy wydawaniu zaświadczeń dotyczących innych nieruchomości Spółdzielni. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżący złożył bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z dnia 10 września 2021 r. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt I SAB/Wa 418/19. Organ podkreśli, że z upoważnienia Prezydenta wydane już zostało zaświadczenie z dnia [...] sierpnia 2021 r. potwierdzające przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...]; [...], ul. [...] w [...] (księga wieczysta nr [...]) w prawo własności. Zaświadczenie to zostało odebrane przez skarżącego w dniu 25 sierpnia 2021 r. Prezydent przywołał treść z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, zgodnie z którym, jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia zaświadczenia, wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji. W związku z wnioskiem skarżącego złożonym na podstawie art. 6 ust. 1 powołanej ustawy Prezydent w dniu [...] października 2021 r. wydał decyzję nr [...] ustalającą roczną opłatę przekształceniową oraz okres wnoszenia rocznych opłat przekształceniowych. Zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej, tj. stanu bezczynności. Tym samym w ocenie organu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2019 r. wydany w sprawie o sygn. akt I SAB/Wa 418/19 został wykonany przez organ, co powoduje, że złożona skarga winna być oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 154 § 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 329), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa, sąd wymierza do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W przypadku skargi o wymierzenie organowi grzywny z powodu jego bezczynności sąd dokonuje oceny jej zasadności według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania orzeczenia sądowego. Z treści przywołanego przepisu wynikają dwie przesłanki, które łącznie muszą być spełnione, aby sąd mógł organowi administracji wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ ten musi pozostawać w bezczynności po wyroku. Po drugie, wymierzenie grzywny jest możliwe po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania prawomocnego wyroku. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa [...] skargę z dnia 10 września 2021 r. na niewykonanie przez Prezydenta wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt I SAB/Wa 418/19 wniosła bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaświadczenie potwierdzające przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...], ul. [...] oraz ul. [...] w [...] (księga wieczysta nr [...]) w prawo własności wydane zostało dnia [...] sierpnia 2021 r., a odebrane przez skarżącą Spółdzielnię w dniu [...] sierpnia 2021 r. Oznacza to, że wnioskowane zaświadczenie wydane zostało jeszcze przed złożeniem niniejszej skargi przez Spółdzielnię. Oznacza to, że z tym dniem ustał także stan bezczynności Prezydenta. Jak natomiast zasadnie wskazał organ, zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, zasadniczym celem skargi na bezczynność (przewlekłość) organu administracji publicznej jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności (przewlekłości), natomiast tylko celem wtórnym jest uzyskanie prejudykatu w celu odszkodowawczym, a zatem za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność (przewlekłość) wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności (przewlekłości) powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego. Wniesienie zatem skargi po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej (w rozpatrywanej sprawie zaświadczenia) stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (szersze omówienie tej uchwały patrz np. glosa Grzegorza Rząsy do uchwały NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19). Ta sama sytuacja dotyczy skargi na niewykonanie wyroku wydanego w sprawie bezczynności. Zgodnie bowiem z treścią art. 154 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. A contrario wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy przez organ przed wniesieniem skargi stanowi podstawę do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Sąd administracyjny, oceniając zasadność skargi na niewykonanie wyroku, bierze pod uwagę stan istniejący w dacie jej wnoszenia. Jak zaś wynika z akt sprawy, na dzień wydania przez Sąd orzeczenia w przedmiotowej sprawie, Prezydent wydał żądane zaświadczenie przed wniesieniem skargi. Wobec tego Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki o których mowa w art. 154 § 1 powołanej ustawy, a zatem skarga o wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny jest niezasadna. Skarga o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie wyroku sądu może bowiem być wniesiona skutecznie jedynie do czasu wydania danego aktu. Podkreślić przy tym należy, że nie jest możliwe wymierzenie organowi grzywny w oparciu o przepis art. 154 § 1 powołanej ustawy z tego powodu, że w ocenie skarżącego wydane przez organ orzeczenie po wyroku sądu nie uwzględnia wszystkich wniosków skarżącego lub wydane zostało na podstawie innego ustępu tego samego artykułu niż wskazany przez skarżącego w złożonym wniosku. Zarzuty w tym zakresie formułować można w trybie odwoławczym, a następnie w skardze na orzeczenie ostateczne wydane w tej sprawie, ale nie w skardze na niewykonanie wyroku przez ten organ (art. 6 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów). W postępowaniu zainicjowanym skargą przewidzianą w art. 154 powołanej ustawy tego rodzaju zarzuty nie odgrywają merytorycznego znaczenia. Dodatkowo wyjaśnić należy, że podstawą prawną do wydania zaświadczenia są przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 2040 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 tej ustawy zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydane przez właściwy organ stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków. Samo natomiast przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów nastąpiło z mocy samego prawa z dniem 1 stycznia 2019 r. (art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów). Przepis art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów wskazuje trzy odrębne terminy do wydania zaświadczenia. W przypadku wydania zaświadczenia z urzędu termin wynosi 12 miesięcy od dnia przekształcenia (art. 4 ust. 2 pkt 1). W przypadku, jeśli właściciel złożył wniosek o wydanie zaświadczenia, ustawa wskazuje termin 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku (art. 4 ust. 2 pkt 2). W szczególnym wypadku wniosku właściciela gruntu lub właściciela lokalu umotywowanego potrzebą dokonania czynności prawnych dotyczących lokalu termin wynosi 30 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 4 ust. 2 pkt 3). Przywołany przepis ma charakter przepisu procesowego wskazującego termin, w którym organ zobowiązany jest do wydania zaświadczenia. Ma więc istotne znaczenie dla oceny, czy organ zachował lub przekroczył wskazany w ustawie termin. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 2 nie stanowi podstawy prawnej wydania trzech odrębnych rodzajów zaświadczeń. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy należy rozumieć w ten sposób, że co do zasady organ wydaje z urzędu stosowne zaświadczenie i wniosek w tym zakresie nie jest niezbędny. Strony mają jednak możliwość spowodowania wcześniejszego wydania zaświadczenia. We wszystkich wskazanych w art. 4 ust. 2 przypadkach organ wydaje to samo zaświadczenie opisane w art. 4 ustawy. Z tego też powodu Sąd orzekający w sprawie uznać musiał za zasadne stanowisko organu, że w sprawie wydane zostało zaświadczenie, nawet jeśli w jego treści organ nie odniósł się do wcześniejszego wniosku skarżącej spółdzielni. Oceny tej nie zmienia fakt, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt I SAB/Wa 418/19 Sąd, stwierdzając bezczynność organu, odnosił się do czteromiesięcznego terminu na wydanie zaświadczenia, wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o przekształceniu. Wydając ten wyrok, Sąd nakazał rozpatrzenie wniosku skarżącej spółdzielni, nie przesądzając o sposobie jego rozpatrzenia. Organ mógł wydać żądane zaświadczenie, co w niniejszej sprawie nastąpiło, lub odmówić wydania zaświadczenia w trybie przewidzianym przepisami kpa, do czego podstaw ostatecznie nie znalazł. Kwestia prawidłowości wydanego zaświadczenia pozostaje poza kognicją sądu orzekającego w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 w związku z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.